Sentencia de Tribunal Supremo de Justicia de 29 de Junio de 1990 - 126 DPR 864

126 D.P.R. 864 (1990) MAR-MOL COMPANY V.

ADMINISTRACIÓN DE SERVICIOS GENERALES

MAR-MOL COMPANY, INC., recurrente

v.

ADMINISTRACION DE SERVICIOS GENERALES y GIRARD INTERNATIONAL, INC., recurridas.

Número: CE-89-621

En El Tribunal Supremo De Puerto Rico.

Resuelto: 29 de junio de 1990

1. PUERTO RICO--ESTADO LIBRE ASOCIADO--BIENES, CONTRATOS Y RESPONSABILIDADES-- AUTORIDAD O PODER DEL E.L.A. PARA COMPRAR--EN GENERAL.

La buena administración de un gobierno es una virtud de democracia. Parte de esa buena administración implica que el Gobierno lleve a cabo sus funciones como comprador con eficiencia, honestidad y corrección para así proteger los intereses y dineros del pueblo al cual ese gobierno representa.

2.

ESTATUTOS, COSTUMBRES Y EQUIDAD--INTERPRETACION Y APLICACION DE LA LEY--REGLAS GENERALES DE INTERPRETACION--EN GENERAL--FUNDAMENTO RACIONAL O FIN ESENCIAL DE LA LEY.

Los propósitos de la legislación que regula la realización de servicios para el Gobierno y los sistemas de subastas gubernamentales son los siguientes: proteger los intereses y dineros del pueblo al promover la competencia para lograr los precios más bajos posibles; evitar el favoritismo, la corrupción, el dispendio, la prevaricación, la extravagancia y el descuido al otorgarse los contratos, y minimizar los riesgos de incumplimiento. Tales normas han sido expuestas por el Tribunal Supremo en los casos Justiniano v. E.L.A., 100:334, y Cancel v. Municipio de San Juan, 101:296.

3.

DERECHO ADMINISTRATIVO--PODERES Y PROCEDIMIENTOS DE AGENCIAS, FUNCIONARIOS Y AGENTES ADMINISTRATIVOS--VISTA O AUDIENCIA Y ADJUDICACION--PROCEDIMIENTOS ANTE LA AGENCIA, SU NATURALEZA Y FORMA--LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO UNIFORME--EN GENERAL.

Se ha señalado que la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988 (3 L.P.R.A. sec. 2101 et seq.), entró en vigor el 8 de febrero de 1989. De esta forma el Tribunal modifica el esc. 1 del caso Luan Investment Corp. v. Román, 125: 533, donde indicó que la misma entró en vigor el 12 de febrero de 1989.

4.

ID.--ID.--ID.--ID.--ID.--ID.

La Sec.

3.15 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988 (3 L.P.R.A. sec. 2165), requiere que, al solicitarse la revisión ante un foro judicial de cualquier orden, decisión o dictamen administrativo, se haya presentado antes una reconsideración al organismo administrativo. Este trámite, como regla general, es de carácter jurisdiccional, por lo que no seguirlo impide que los tribunales asuman jurisdicción apelativa.

5.

ID.--ID.--ID.--ID.--ID.--ID.

La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988 (3 L.P.R.A. sec. 2101 et seq.), concedió a las agencias administrativas el término de un (1) año para conformar sus reglas y reglamentos --que establecen procedimientos formales de reglamentación y adjudicación-- a tono con las disposiciones de la mencionada ley.

6.

ID.--ID.--ID.--ID.--ID.--ID.

La Sec.

4.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988 (3 L.P.R.A. sec. 2173), indica que un tribunal podrá relevar a una parte de tener que agotar los remedios administrativos cuando sea un caso claro de falta de jurisdicción. Esta disposición recoge aquellas excepciones del agotamiento de remedios reconocidas por el Tribunal Supremo en múltiples casos. Algunos de ellos se citan en la opinión.

7.

ID.--SEPARACION DE LOS PODERES ADMINISTRATIVOS DE OTROS PODERES- - PODERES JUDICIALES--JURISDICCION--AGOTAMIENTO PREVIO DE LOS REMEDIOS ADMINISTRATIVOS.

Un tribunal de instancia no puede exigirle a una parte que agote los remedios administrativos y que reconsidere ante una agencia cuando el propio reglamento le niega tal jurisdicción a la agencia. No puede castigarse a una parte y desestimar su causa de acción por ésta no seguir unos procedimientos inexistentes en la agencia.

8. ID.--PODERES Y PROCEDIMIENTOS DE AGENCIAS, FUNCIONARIOS Y AGENTES ADMINISTRATIVOS--VISTA O AUDIENCIA Y ADJUDICACION-- DECISION, RESOLUCION O DETERMINACION ADMINISTRATIVA DE LA AGENCIA-- EN GENERAL.

Los organismos administrativos tienen facultad inherente para revisar sus propias determinaciones adjudicativas.

9.

ID.--SEPARACION DE LOS PODERES ADMINISTRATIVOS DE OTROS PODERES- -PODERES JUDICIALES--JURISDICCION--AGOTAMIENTO PREVIO DE LOS REMEDIOS ADMINISTRATIVOS.

El Reglamento de la Junta de Reconsideración de la Administración de Servicios Generales de 31 de octubre de 1989 provee el mecanismo de reconsideración de las adjudicaciones en compras de mercado abierto. Por ello, un licitador impugnador de una subasta debe agotar, como regla general, este remedio administrativo antes de acudir al foro judicial.

10.

PUERTO RICO--ESTADO LIBRE ASOCIADO--BIENES, CONTRATOS Y RESPONSABILIDADES--AUTORIDAD O PODER DEL E.L.A. PARA COMPRAR--EN GENERAL.

El Reglamento de Adquisición y el Reglamento de Delegados Compradores de la Administración de Servicios Generales, ambos de 24 de noviembre de 1986, regulan lo referente a compras de mercado abierto. Se denominan 'compras de mercado abierto' cualquiera de los procedimientos de adquisición mediante subasta cuando una transacción esté exenta de tramitarse mediante una subasta formal. Art. 70 del Reglamento de Adquisición, supra; Art. 48 del Reglamento de Delegados Compradores, supra.

11.

ID.--ID.--ID.--ID.--ID.

El Art. 70(4) del Reglamento de Adquisición de la Administración de Servicios Generales de 24 de noviembre de 1986, autoriza una compra de mercado abierto como alternativa a la norma de celebrar una subasta formal en las compras gubernamentales cuando: (a) el suplidor sea la única fuente; (b) la compra se haga directamente al Gobierno de Estados Unidos de Norteamérica o a países extranjeros; (c) exista incumplimiento del contrato por parte de un suplidor; o (d) constituya una compra de emergencia.

12.

ID.--ID.--ID.--ID.--ID.

El Art. 6(2)(11) del Reglamento de Subastas de la Administración de Servicios Generales de 24 de noviembre de 1986 define el concepto 'emergencia' para el propósito de poderse celebrar una compra de mercado abierto. El mismo se expone en la opinión.

13.

ID.--ID.--ID.--ID.--ID.

El Art. 6(2)(11) del Reglamento de Subastas de la Administración de Servicios Generales de 24 de noviembre de 1986 permite que se celebre una compra de mercado abierto cuando se trate de una compra de emergencia por la inminencia de la expiración de la vigencia de ciertos fondos que están disponibles para adquirir un equipo o unos artículos deseados.

14.

ID.--ID.--ID.--ID.--ID.

Un licitador que recibe la buena pro en una subasta --cuando se trata de una compra de emergencia y, por consiguiente, de mercado abierto--recibirá por parte de la Administración de Servicios Generales la correspondiente orden de compra emitida a su favor. El contrato de compraventa se perfeccionará simultáneamente con la notificación de la adjudicación de la buena pro en la subasta.

15.

ID.--ID.--ID.--ID.--SUBASTAS.

Una agencia gubernamental --distinto al caso de autos donde existe una compra de mercado abierto-- queda obligada en un proceso de subasta formal al momento de otorgarse el contrato y no en aquel en que se adjudica la buena pro. (Justiniano v. E.L.A., 100:34, seguido.)

16.

ID.--ID.--ID.--ID.--LEY DE PREFERENCIA PARA LAS COMPRAS DEL GOBIERNO DE PUERTO RICO.

La Ley de Preferencia para las Compras del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 103 de 24 de junio de 1977, según enmendada, 3 L.P.R.A. sec.

918d et seq., fue aprobada con el propósito de vigorizar la industria manufacturera, el comercio y la agricultura nativa de suerte que se impulsara la economía puertorriqueña.

17.

ID.--ID.--ID.--ID.--ID.

El propósito cardinal de la Ley de Preferencia para las Compras del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 103 de 24 de junio de 1977, según enmendada, 3 L.P.R.A. sec. 918d et seq., es propiciar las compras del Gobierno para el beneficio de la industria puertorriqueña y la creación de un mayor número de empleos.

18.

ID.--ID.--ID.--ID.--ID.

La Orden Ejecutiva del Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 14 de agosto de 1987, publicada como el Boletín Administrativo Núm. 4978, y que sustituyó la Orden Ejecutiva de 28 de octubre de 1986, publicada como el Boletín Administrativo Núm. 4804, impone a todos los departamentos, agencias, instrumentalidades, dependencias, municipios y corporaciones públicas del Estado Libre Asociado el deber de implantar las disposiciones de la Ley de Preferencia para las Compras del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 103 de 24 de junio de 1977, según enmendada, 3 L.P.R.A. sec.

918d et seq., en toda compra gubernamental.

19. ID.--ID.--ID.--ID.--EN GENERAL.

La Ley Núm. 109 de 12 de julio de 1985 (3 L.P.R.A. sec.

927 et seq.) exige a los departamentos, agencias, instrumentalidades, municipios y corporaciones públicas que utilicen materiales de construcción manufacturados en Puerto Rico en las obras y edificios públicos que se construyan, reconstruyan, conserven o reparen con fondos públicos.

20.

ID.--ID.--ID.--ID.--LEY DE PREFERENCIA PARA LAS COMPRAS DEL GOBIERNO DE PUERTO RICO.

La Ley de Preferencia para las Compras del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 103 de 24 de junio de 1977, según enmendada, 3 L.P.R.A. sec.

918d et seq., aplica a toda compra gubernamental, ya sea mediante subasta formal, informal o de mercado abierto.

21.

DERECHO MERCANTIL--COMERCIO EN GENERAL--PODER PARA REGLAMENTARLO--CONGRESO FEDERAL--LEY SOBRE COMERCIO INTERESTATAL.

En Estados Unidos de Norteamérica las leyes de preferencia son mecanismos que utilizan los estados para favorecer sus productos e impulsar sus economías al actuar como participantes en el mercado. Este tipo de legislación ha rebasado el crisol judicial ya que su efecto, aunque protector de sus productos, no...