Sentencia de Tribunal Supremo de Justicia de 31 de Enero de 1992 - 129 D.P.R. 888

129 D.P.R. 888 (1992) PAGÁN RAMOS V. F.S.E.

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Antonio Pagán Ramos,

Patrono-Recurrente

vs.

Fondo del Seguro del Estado,

Asegurador-Recurrido

Núm. CI-91-312

129 D.P.R. 888 (1992)

31 de enero de 1992

Revisión

OPINION DEL TRIBUNAL EMITIDA POR EL HON. JUEZ HERNÁNDEZ DENTON

La ley de Procedimiento Administrativo Uniforme de 1988, ¿aplica a los procedimientos de la Comisión Industrial? Esta interrogante surge en el recurso en que el Sr. Antonio Pagán Ramos, cuestiona la decisión de la Comisión Industrial de que era un patrono no asegurado. Su contestación requiere examinar particularmente el alcance de dicha Ley a las agencias cuyas decisiones son revisadas directamente por este Tribunal.

I

Con el propósito de abrir una zanja e instalar una acometida para suplir agua a su residencia, localizada en los altos de su negocio de panadería, Pagán Ramos fue al cementerio municipal para averiguar si alguno de los excavadores podía hacerle el trabajo. Habló con el sepulturero municipal y éste acordó con los señores Fabio Báez Pagán y Félix Castro, que por cuenta propia lo harían después de concluir sus trabajos en el cementerio.

A esos efectos, entre las 9:00 y 9:30 A.M., el sepulturero los llevó a la panadería y uno de los empleados de Pagán Ramos les indicó dónde tenían que excavar. El sepulturero regresó al cementerio y ellos comenzaron a romper el pavimento de la carretera. Después de trabajar por alrededor de hora y media, Báez Pagán sintió un fuerte dolor, "se agarró el pecho... cayendo arrodillado y luego de boca en la zanja donde estaba trabajando". (Resolución Comisión Industrial, pág. 2.) Su compañero lo llevó a un hospital cercano y en ambulancia fue trasladado al Centro Médico de la región de Mayagüez, donde falleció de "ataque cardíaco agudo del miocardio".

Por la tarde, otra persona contratada por Pagán Ramos concluyó la excavación y posteriormente la Autoridad de Acueductos y Alcantarillados instaló el tubo conectado el contador.

Inicialmente, ante los reclamos de la viuda del obrero muerto, Pagán Ramos se negó a informar el accidente al Fondo, señalando que el obrero fallecido no había trabajado. Luego de la investigación correspondiente, el Administrador concluyó que Pagán Ramos era patrono no asegurado y el obrero muerto su empleado. Pagán Ramos apeló a la Comisión Industrial.

Previa vista, el 23 de abril de 1991 la Comisión notificó su decisión confirmatoria.

El 1 de mayo Pagán Ramos solicitó reconsideración. La Comisión Industrial no actúo. Entonces, el 20 de mayo Pagán Ramos acudió ante nos en revisión. Sostiene que el obrero fallecido estaba realizando una labor accidental o casual no comprendida dentro de su negocio de panadería, lo cual lo eximía de la obligación de asegurarse bajo la Ley de Compensaciones por Accidentes del Trabajo.

Concedimos al Administrador término para que mostrara causa por la cual no debíamos revocar porque "al momento del accidente el obrero fallecido estaba realizando una labor incidental o casual no comprendida dentro del negocio o industria del patrono, lo cual lo eximía a éste de su obligación de asegurarse en virtud de la excepción dispuesta por el Artículo dos (2) de la Ley de Compensaciones por Accidentes del Trabajo".

En su comparecencia el Administrador sostiene que no tenemos jurisdicción porque el recurso nos fue presentado antes de que la Comisión Industrial resolviese la moción de reconsideración. Dirijimos nuestra atención al estado procesal del caso.

II

La Ley Núm. 170 de 12 de gosto de 1988 estableció un procedimiento administrativo uniforme para el Estado Libre Asociado y derogó la única ley de procedimientos que existía en Puerto Rico, la Ley de Reglamentos de 1958. 3 L.P.R.A. sec. 2101. El propósito de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (en adelante Ley Núm. 170) fue fijar un cuerpo de reglas mínimas que proveyeran uniformidad al proceso decisorio de la administración pública:

La medida sistematiza y crea un cuerpo uniforme de reglas mínimas que toda agencia deberá observar al formular reglas y reglamentos que definan los derechos y deberes legales de una clase particular de personas. Contiene, además, otro cuerpo de normas distintas para gobernar las determinaciones de una agencia en procesos adjudicativos al emitir, una orden o resolución que define los derechos y deberes legales de personas específicas. Exposición de Motivos, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988; véase también Informe Conjunto sobre el P.

del S. 350 de las Comisiones de Gobierno Estatales, Asuntos Municipales y de lo Jurídico, abril 1987.

Del historical legislativo se desprende que su aprobación fue producto de un largo proceso y de una intensa discusión que comenzó en 1968, en la que participaron representantes tanto del gobierno como de las facultades de derecho y entidades privadas. Inspirada en la experiencia en los Estados Unidos con la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (Administrative Procedure Act, A.P.A.) desde el 1946, la Ley Núm. 170 acogió muchas de las doctrinas de la A.P.A. También tomó en consideración el desarrollo del derecho administrativo en el foro federal y en los estatales, y la experiencia de algunos estados con el Model State Administrative Procedures Act. Véase Informe Conjunto de P. del S. 350 de las Comisiones de Gobierno Estatal, Asuntos Municipales y de lo Jurídico del Senado, abril 1987.

Por último, partiendo de la premisa de que la jurisprudencia de nuestros tribunales fijaba en contenido jurídico de las reglas fundamentales del derecho administrativo, también codifica esas normas.

Su ámbito es abarcador: "se aplicará a todos los procedimientos administrativos conducidos ante todas las agencias que no estén expresamente exceptuadas por esta ley". 3 L.P.R.A. sec. 2103. (Énfasis suplido.) La ley también aclara que un procedimiento administrativo incluye la formulación de reglas y reglamentos y "la adjudicación formal de toda controversia o planteamiento ante la consideración de una agencia". 3 L.P.R.A. sec. 2102 (k). Además comprende los procedimientos de otorgación de licencias y "cualquier proceso investigativo que inicie una agencia dentro del ámbito de su autoridad legal", Id.

Al definir el término "agencia", la Asamblea Legislativa utilizó su acepción más dilatada para incluir "cualquier junta, cuerpo, tribunal examinador, corporación pública, comisión, oficina independiente, división, administración, negociado, departamento, autoridad, funcionario, persona, entidad o cualquier instrumentalidad del Estado Libre Asociado u organismo administrativo autorizado por ley a llevar a cabo funciones de reglamentar, investigar o que pueda emitir una decisión o con facultades para expedir licencias... acusar o adjudicar." 3 L.P.R.A. sec. 2102 (a). Véase Berkan, La Nueva Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme de Puerto Rico: Una Comparación con Administrative Procedure Act, pág. 1, (1989). (Énfasis suplido.) Ley Núm. 18 de 30 de noviembre de 1990.

Esta definición guarda similaridad con la utilizada por los tratadistas más reconocidos en derecho administrativo. A modo de ejemplo, Davis define una agencia como un "organismo o entidad gubernamental que no sea una corte o un cuerpo legislativo, y que afecte los derechos de partes privadas mediante la adjudicación o la reglamentación".

Davis, Administrative Law Treatise, sec. 1.2, pág. 9 (1978). Véase también Bonefield, The Iowa Administrative Procedure Act: Background, Constitution, Applicability, Public Access to Agency Law, 60 Iowa Law Rev. 731, 759-771 (1975).

Conforme a los términos del estatuto todos los organismos gubernamentales autorizados por ley a "reglamentar, investigar... acusar o adjudicar" están incluidos. Tambíen incluye a los funcionarios o personas que tengan estas facultades delegadas por ley. Véase, Hermida, La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme de 1988 y las Reglas para la Revisión Judicial de 1989. Algunos Aspectos de Especial Interés para los Jueces, Forum, 16-17.

Por otro lado, el estatuto expresamente excluye de la definición de agencia y por ende de la aplicación de la ley, a la Asamblea Legislativa, la Rama Judicial y los municipios o sus entidades o corporaciones.

También exceptúa la oficina propia del Gobernador, la Guardia Nacional, la Comisión Estatal de Elecciones y el Negociado de Conciliación y Arbitraje del Departamento del Trabajo. 3 L.P.R.A. sec. 2102 (a).

Recientemente, la Asamblea Legislativa evaluó la experiencia del gobierno de Puerto Rico con la implantación de esta Ley a la luz del informe de la comisión nombrada por el Governador para estudiar los problemas surgidos en la Rama Ejecutiva al implantar la Ley Núm.

170. Primer Informe de la Comisión para la Implantación de la Ley 170 de 12 de agosto de 1988, Departamento de Justicia. Examinadas sus recomendaciones, la Asamblea Legislativa aprobó unas enmiendas mediante la Ley Núm. 43 de 5 de agosto de 1989 y la Ley Núm. 18 de 30 de noviembre de 1990. En lo referente a las exclusiones, solamente se modificaron la de la Asamblea Legislativa, para exceptuar únicamente al Senado y la Cámara de Representates, y además se excluyó la Comisión para la Celebración del Quinto Centenario del Descubrimiento de América. También, simultáneamente, se modificó la sec. 1.4 de la ley para excluir las funciones investigativas y de procedimiento criminal que realizan el Departamento de Justicia, el Negociado de Investigaciones Especiales y la Policía de Puerto Rico. Véase Art. 2 de la ley Núm. 18 de 30 de noviembre de 1990.

Al aprobar estas enmiendas la Asamblea Legislativa reafirmó que su intención era establecer un código de derecho administrativo con un cuerpo mínimo de reglas uniformes "cuyos efectos alcanzan a toda la operación de la Rama Ejecutiva del Gobierno y afecta a toda la ciudadanía". Informe de la Comisión de Gobierno de la Cámara de Representantes sobre el P. de la C. 1120, 23 de octubre de 1990, pág. 4...