Sentencia de Tribunal Supremo de Justicia de 29 de Septiembre de 2000 - 152 DPR 116

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2000 DTS 143 RIVERA CONCEPCIÓN V.

ADMINISTRACIÓN A.R.PE. 2000TSPR143

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Aida Rivera Concepción

Recurrida

vs.

Administración de Reglamentos y Permisos (A.R.PE.)

Agencia-Administrativa

Carlos Roque Adorno

Concesionario del Permiso

Peticionario

Certiorari

2000 TSPR 143

152 DPR 116

Número del Caso: CC-1999-0458

Fecha: 29/09/2000

Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I

Juez Ponente: Hon. Angel González Román

Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo. José Raúl Ibarra Morales

Abogado de la Parte Recurrida: Lcda. Carmen J. Díaz Padró

Abogado de ARPE: Lcdo. Rafael Quiñones Ayala

Materia: Revisión Administrativa, Taller de mecánica, Taller de reparar aire de auto.

OPINIÓN DEL TRIBUNAL EMITIDA POR EL JUEZ ASOCIADO SEÑOR REBOLLO LÓPEZ

San Juan, Puerto Rico a 29 de septiembre de 2000

En el caso de autos la Administración de Reglamentos y Permisos –-en adelante, "A.R.P.E."-- concluyó que la clasificación "taller de reparación de acondicionadores de aire de automóviles"

está comprendida dentro de la clasificación "taller de mecánica para autos".

Razonando de ese modo, A.R.P.E. autorizó, vía excepción, al aquí peticionario Carlos Roque Adorno a utilizar un terreno localizado en un distrito zonificado R-1, para operar un taller de reparación de acondicionadores de aire de automóviles.

Inconforme, una vecina de dicha propiedad inmueble, Aida Rivera Concepción, apeló ante laJunta de Apelaciones sobre Construcciones y Lotificaciones –-en adelante, J.A.C.L.-– alegando que erró A.R.P.E. al armonizar ambos conceptos y proponiendo, a su vez, que se catalogara dicho taller como "de refrigeración"; conforme su argumento, A.R.P.E. concedió el permiso de uso en contra de la ley, pues alegadamente venía obligada a procesar la petición de permiso de uso mediante el mecanismo de la "variación".

La J.A.C.L. confirmó la determinación de A.R.P.E., por lo que la aquí recurrida Rivera Concepción solicitó la revisión de dicha determinación ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. El foro apelativo intermedio revocó las decisiones de las antes mencionadas agencias administrativas, al concluir que el taller de reparación de acondicionadores de aire de automóviles no puede ser catalogado como un "taller de mecánica para autos" y que, en cambio, es una categoría subsumible dentro del concepto "taller de refrigeración". Este razonamiento, forzosamente, llevó al tribunal apelativo a determinar que el permiso de uso fue expedido en contra de lo preceptuado por la ley, pues según su razonamiento, en un distrito zonificado R-1, la solicitud de un permiso de uso para operar un taller de refrigeración tendría que evaluarse bajo el procedimiento de variación, contrario al proceder de A.R.P.E. que no observó ese proceso en virtud de su aplicación de las diferentes clasificaciones que hemos observado.

Inconforme con el dictamen del tribunal apelativo intermedio, Carlos Roque Adorno acudió ante este Tribunal en revisión, vía certiorari, de la sentencia emitida por dicho foro judicial, imputándole a éste haber errado:

"...al concluir que el permiso otorgado por la ARPE y confirmado por la JACL debió haberse otorgado mediante mecanismo de variación y no mediante el mecanismo de excepción como fue otorgado."

Expedimos el auto. Estando en condiciones de resolver el recurso radicado, procedemos a así hacerlo.

I

Según la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme -–en adelante, "la L.P.A.U."-– las determinaciones de hechos de las decisiones de las agencias serán sostenidas por el tribunal, si se basan en evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo, mientras que las conclusiones de derecho serán revisables en todos sus aspectos por el tribunal.1

Ahora bien, no siempre es tajante o exclusiva la clasificación de una controversia como una "de hecho" o de "derecho". En ocasiones, como en la que nos ocupa2, nos enfrentamos a cuestionamientos "mixtos de hecho y de derecho". Entonces, se plantea la interrogante sobre cuál es el alcance de la revisión judicial en esos casos a la luz de lo dispuesto en la L.P.A.U. La norma establecida ha sido considerar dichas cuestiones como unas de derecho. Por lo tanto, tal como ha dicho el profesor Fernández, "[p]ara que la concepción interpretativa de la agencia pueda prevalecer y recibir un trato deferencial es imprescindible que se reúnan los requisitos de consistencia y razonabilidad con el propósito legislativo." Fernández, Demetrio, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Sec. 9.4.3

Por otro lado, reiteradamente, "hemos sostenido que las conclusiones e interpretaciones de los organismos administrativos especializados merecen gran consideración y respeto y que su revisión judicial se limita a determinar si la agencia actuó arbitraria o ilegalmente o en forma tan irrazonable que su actuación constituyó un abuso de discreción". Murphy Bernabe v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 692, 699 (1975). "Debe[mos] ser cautelosos al intervenir con dichas determinaciones." Viajes Gallardo v. Homero Clavell, 131 D.P.R.

275 (1992). Sin embargo, esa deferencia no significa que hayamos renunciado nuestra función revisora en instancias apropiadas y meritorias, pues en "el supuesto de que la agencia administrativa hubiese cometido algún error en la aplicación de la ley, esa actuación no sería válida." Del Rey v. J.A.C.L., 107 D.P.R. 348, 355 (1978). Fuertes v. ARPE, 134 DPR 947 (1993).

Debe mantenerse presente que las determinaciones de hechos de organismos y agencias públicas tienen a su favor una presunción de regularidad y corrección, que debe ser respetada mientras la parte que las impugne no produzca suficiente evidencia para derrotarlas. Henríquez

v. Consejo Educación Superior, 120 D.P.R. 194, 210 (1987). Los tribunales no deberán alterar las conclusiones de hechos de un organismo o agencia, como la A.R.P.E. o la J.A.C.L., si éstas se fundamentan en suficiente evidencia que surja del récord administrativo considerado en su totalidad. Henríquez

v. Consejo Educación Superior, supra. A tal efecto aplica aquí lo que expresamos en J.R.T. v. Escuela Coop. E. M. De Hostos, 107 D.P.R.

151, 156-157 (1978):

"Nuestra función es tomar el récord en su totalidad y poner en vigor la orden si encontramos evidencia sustancial para sostener las conclusiones de la Junta."

En fin, reiteradamente hemos resuelto que las decisiones de los organismos administrativos merecen la mayor deferencia judicial. Ello es así porque éstos cuentan con experiencias y conocimientos altamente especializados sobre los asuntos que se le encomiendan.

Román v. Superintendente de la Policía, 93 D.P.R. 685, 690 (1966); Rubín Ramírez v. Trías Monge, 111 D.P.R. 481, 484-485 (1981). Es por ello que cuando se impugnan sus decisiones los tribunales deben limitarse a indagar sobre la razonabilidad de las mismas y no deben sustituirlas por su propio criterio, M & V Orthodontics v. Negdo.

Seg. Empleo, 115 D.P.R. 183, 188-189 (1984), "a menos que se infrinja[n]

directamente valores constituciones fundamentales, [o] cuando las actuaciones de estos organismos sean claramente arbitrarias". Henríquez Soto v. Consejo Educación Superior, ante, a la pág. 212. Facultad para las Ciencias Sociales v. C.E.S., 133 D.P.R. 521 (1993).

Ante cuestionamientos mixtos de hecho y de derecho el tribunal, con el amplio poder de revisión que le concede la L.P.A.U. y la jurisprudencia aplicable, está llamado a determinar si la determinación administrativa es una razonable y consistente con el propósito legislativo. El criterio a aplicarse no es si la decisión administrativa es la más razonable o la mejor al arbitrio del foro judicial; es, repetimos, si la determinación administrativa, en interpretación de los reglamentos y las leyes que le incumbe implementar, es una razonable.

En el caso que ocupa nuestra atención en el día de hoy, la interpretación administrativa cuestionada fue desechada por el tribunal apelativo intermedio por alegadamente ser la misma una "decisión arbitraria y caprichosa" expresándose que "[...]independientemente de que A.R.P.E. catalogue el taller del Sr. Roque como un taller de reparación, lo cierto es que el mismo es un taller de refrigeración." Es de notarse que el tribunal apelativo no explicó ni

expuso las razones por las cuales consideró como "arbitraria y caprichosa" la determinación administrativa; tampoco abordó el asunto del porqué la misma es irrazonable.

II

El terreno o propiedad inmueble sobre el cual gira la controversia está clasificado como demarcado dentro de un distrito R-1 según la Sec. 11.00 del Reglamento de Zonificación. En ese mismo Reglamento se dispone que:

"En los distritos R-1 se usarán los edificios o pertenencias para los fines expuestos a continuación:

1. Casas de una familia

2. Casas en hilera y casas patio de acuerdo con lo establecido en las Secciones 74.00 y 75.00 de este Reglamento.

3. Otros usos de acuerdo con lo establecido en la Sección 99.00 de este Reglamento."

De ese modo, se deja la puerta abierta para que, por medio del mecanismo de excepción, se permita el uso de dichas ubicaciones. Por su parte, el mencionado Reglamento define el concepto "excepción" como una "autorización para utilizar una propiedad para un uso que este Reglamento admite y tolera en una zona o distrito siempre que se cumpla con los requisitos o condiciones establecidas en el Reglamento para la autorización del uso de que se trate." Para la concesión de una excepción, bajo la subsección 99.02, por parte de A.R.P.E., la misma deberá cumplir con ciertos criterios que se establecen en la Subsección 99.03 del Reglamento de Zonificación, en la cual se expresa lo...