Sentencia de Tribunal Supremo de Justicia de 5 de Febrero de 2002 - 156 DPR 105

EmisorTribunal Supremo
Número del casoCC-1999-597
TSPR2002 TSPR 013
DPR156 DPR 105
Fecha de Resolución 5 de Febrero de 2002

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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Asociación de Farmacias de la Comunidad y otros

Demandantes-Peticionarios

v.

Departamento de Salud

Demandado-Recurrido

2002 TSPR 13

156 DPR 105 (2002)

156 D.P.R. 105 (2002)

2002 JTS 18

Número del Caso: CC-1999-597

Fecha: 5/febrero/2002

Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional I

Juez Ponente: Hon. Yvonne Feliciano Acevedo

Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. David Noriega Rodríguez, Lcdo. José A. Ortiz Daliot, Lcdo. Nicolás Gautier, Lcdo. Heyda Vigil Mc.Clin

Oficina del Procurador General: Lcda. Mayra J. Serrano Borges, Procuradora General Auxiliar

Abogadas de Walgreen Co, Walgreen of Puerto Rico, Inc. y Walgreen of San Patricio, Inc.: Lcda. Yolanda Benítez de Alegría, Lcda. Lydia M. Ramos Cruz

Solicitud de Paralización del Reglamento Núm. 89, Certificados de Necesidad y Conveniencia del Departamento de Salud, Nulo el Reglamento Núm. 89 de Salud y se reactiva el Reglamento 56.

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado Señor Hernández Denton

San Juan, Puerto Rico, a 5 de febrero de 2002.

-...You hadn't exactly gone out of your way to call attention to them had you? I mean like actually telling anyone or anything.

-But the plans were on display...

-On display? I eventually had to go down to the cellar to find them.

-That's the display department.

-With a torch.

-Ah, well the lights had probably gone.

-So had the stairs.

-But look you found the notice didn't you?

-Yes -said Arthur- yes I did. It was on display in the bottom of a locked filing cabinet stuck in a disused lavatory with a sign on the door saying "Beware of The Leopard".

Arthur Dent enfrentándose a un funcionario administrativo en la novela de Douglas Adams: The Hitchhiker's Guide to the Galaxy.

Hoy nos toca resolver si es válido el Reglamento Núm. 89 para Regular el Proceso de Evaluación de Solicitudes para el Otorgamiento de Certificados de Necesidad y Conveniencia del Departamento de Salud que se limita a repetir los criterios generales y ambiguos de la ley que otorga el poder de reglamentación a dicho organismo. Resolvemos que las agencias tienen el deber de especificar, mediante reglamentación, los criterios esbozados de forma muy general en la legislación delegante, para así evitar una aplicación arbitraria e injusta, y proveer guías adecuadas para que las partes afectadas por las acciones administrativas estén debidamente informadas del estado de derecho vigente.

I

La Ley Núm. 2 del 7 de noviembre de 1975, según enmendada, 24 L.P.R.A. sec. 334 et seq., otorga al Departamento de Salud el poder de conceder Certificados de Necesidad y Conveniencia (en adelante "Certificados de Necesidad") a ciertas facilidades de salud. A través de estos Certificados, la Asamblea Legislativa ha intentado regular la planificación ordenada de algunas facilidades y servicios de salud para que, de este modo, se pueda "atender adecuadamente las necesidades de salud de la problación [sic], controlar los costos de los servicios de salud y velar porque éstos se presten en aquellos núcleos problacionales [sic] donde sean necesarios." 1983 Leyes de Puerto Rico 402, 403. Para lograr estos objetivos la legislatura entendió indispensable que "se ofrezcan únicamente aquellos servicios de salud, se incurra en aquellas inversiones de capital, o que se adquieran aquellos equipos médicos altamente especializados, cuya necesidad y conveniencia pública haya [sic] sido previamente determinada por el Secretario [o Secretaria de Salud]." Id.

Por lo tanto, las facilidades que quedan cubiertas bajo la Ley 2 requieren un Certificado de Necesidad para poder operar.

Dicha Ley dispone que el Departamento de Salud deberá establecer un reglamento que regule todo lo relativo al proceso de solicitud y otorgamiento de dichos Certificados de Necesidad. A estos efectos, el Departamento promulgó en 1986 el Reglamento Núm. 56 que establecía, entre otras cosas, unos criterios generales y otros específicos que debería utilizar el Secretario o Secretaria de Salud al considerar las solicitudes de Certificados de Necesidad. Este Reglamento fue utilizado por el Departamento de Salud por unos once (11) años. Durante ese tiempo, el Secretario o Secretaria contó con criterios muy específicos que delimitaban su discreción al evaluar las solicitudes.

En agosto de 1997, el Departamento de Salud publicó un Aviso al Público en un periódico de circulación general, mediante el cual notificaba su intención de promulgar un nuevo Reglamento Núm. 89 para Regular el Proceso de Evaluación de Solicitudes para el Otorgamiento de Certificados de Necesidad y Conveniencia.1 El aviso indicaba el lugar y horario en que se podría examinar una copia del Reglamento propuesto, y fijaba un término de treinta (30) días a partir de la fecha de publicación del aviso para que las personas interesadas sometieran comentarios por escrito. También indicaba que cualquier persona interesada en solicitar la celebración de una vista administrativa para la discusión de los comentarios debía hacerlo por escrito dentro de un término de treinta (30) días, acompañando un memorando en el cual se expusieran las razones que, a su juicio, ameritaban la celebración de una vista pública. La Asociación de Farmacias de la Comunidad, el Colegio de Farmacéuticos de Puerto Rico, la Sociedad Radiológica de Puerto Rico, y otros, (en adelante "los peticionarios") comparecieron dentro del término establecido y solicitaron la celebración de vista pública.

El Departamento de Salud publicó una notificación sobre la vista en sólo un periódico de circulación general, y notificó a los peticionarios con tan sólo entre tres (3) y cinco (5) días de antelación. Durante la vista, los peticionarios se opusieron al borrador del reglamento aduciendo que adolecía de múltiples defectos. En particular, los peticionarios opinaron que la eliminación de los criterios específicos y la limitación de los criterios generales que contenía el Reglamento 56, constituía un curso de acción equivocado y ponía en entredicho la validez del nuevo Reglamento. El Departamento de Salud, sin embargo, aprobó el Reglamento Núm. 89, adoptando sólo unas pocas de las propuestas presentadas en la vista administrativa. El Reglamento fue debidamente presentado ante el Departamento de Estado, y entró en vigor.

Oportunamente, los peticionarios presentaron solicitud de revisión ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Alegaron, en esencia, que el procedimiento seguido para la aprobación del Reglamento 89 fue contrario a derecho; y que dicho Reglamento es nulo por ser: 1) tan vago y ambiguo que su aplicación ha de ser arbitraria; y 2) por ser contrario a la ley en virtud de la cual se aprobó. El foro apelativo, sin embargo, confirmó la determinación de la Secretaria de Salud y sostuvo la validez del Reglamento. Dicho foro también denegó la moción de reconsideración presentada por los peticionarios.

Inconformes, los peticionarios acuden ante nos repitiendo las alegaciones que hicieran ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones. Revocamos.

II

La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, según enmendada, (en adelante "LPAU"), dispone un procedimiento de revisión del proceso de reglamentación. En su Sección 2.7, dicha Ley establece que:

Cualquier acción para impugnar la validez de su faz de una regla o reglamento por el incumplimiento de las disposiciones de este capítulo deberá iniciarse en el Tribunal de Circuito de Apelaciones dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de vigencia de dicha regla o reglamento. 3 L.P.R.A. sec. 2127(b).

Esta disposición provee un mecanismo mediante el cual una persona interesada puede impugnar la validez de un reglamento. Los peticionarios en el caso de autos, oportunamente, han impugnado el Reglamento 89 valiéndose de dicha disposición. Pasamos a analizar, pues, sus señalamientos al respecto.

A.

En primer lugar, los peticionarios alegan que el proceso de vista pública no ocurrió conforme a lo dispuesto por ley. La Ley Núm. 2 de 7 de noviembre de 1975, según enmendada, 24 L.P.R.A. sec. 334 et seq., que regula los Certificados de Necesidad, dispone en su Artículo 22 que, previa la aprobación del reglamento que establece todo lo relacionado con las solicitudes de Certificados de Necesidad, el Secretario o Secretaria de Salud "celebrará vistas públicas notificando a las personas interesadas mediante publicación en dos (2) periódicos de circulación general. La notificación se hará por lo menos quince (15) días antes de la celebración de la vista." 24 L.P.R.A. sec. 334j (énfasis suplido).

El Departamento de Salud, sin embargo, alega que esta disposición no es aplicable ya que la Ley Núm. 2 es anterior a la LPAU, y que, por lo tanto, son las disposiciones de la LPAU las que aplican. El Departamento de Salud está en lo correcto al afirmar que cuando la LPAU está en conflicto con alguna Ley Orgánica que es anterior a ella, los procedimientos uniformes establecidos en la LPAU toman precedencia. Asociación de Dueños de Casas de la Parguera, Inc.

v. Junta de Planificación, res. el 14 de mayo de 1999, 99 TSPR 75; Hernández O'Farril v. Golden Tower Development Corp., 125 D.P.R. 744 (1990).

Sin embargo, "en cuanto a los procedimientos no contemplados por [la LPAU, dicha Ley] dispone que las agenciasdeberán reglamentar su práctica" sin contradecir las demás disposiciones de la LPAU. Pagán Ramos v. F.S.E., 129 D.P.R. 888, 901-902 (1992). En el caso específico de los procesos de reglamentación administrativa, como regla general, es facultad discrecional de la agencia celebrar vistas públicas, salvo que la propia ley de la...

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