Sentencia de Tribunal Supremo de Justicia de 16 de Noviembre de 2004 - 163 DPR ____
| Emisor | Tribunal Supremo |
| Número del caso | CC-2002-816, |
| TSPR | 2004 TSPR 181 |
| DPR | 163 DPR ____ |
| Fecha de Resolución | 16 de Noviembre de 2004 |
Certiorari
2004 TSPR 181
163 DPR ____
Número del Caso: CC-2002-816
Fecha: 16 de noviembre de 2004
Tribunal de Circuito de Apelaciones: Circuito Regional III
Juez Ponente: Hon. Jorge L. Escribano Medina
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo.
Lorenzo G. Llerandi Beauchamp
Abogados de la Parte Recurrida: Lcdo. Edgar Hernández Sánchez
Lcdo. Germán R. A. Monroig Pomales
Lcda. Lisa M. Santiago Ruiz
Cobro de Dinero, Procedimiento Administrativo, Controversias entre Agencias, Ley Núm. 80 de 1980. Véase caso 2004 TSPR 10
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico, a 16 de noviembre de 2004.
En esta ocasión tenemos la oportunidad de resolver la solicitud de reconsideración presentada por el Municipio de Quebradillas a la Opinión del Tribunal en Mun. de Arecibo v. Mun. de Quebradillas, res. el 22 de enero de 2004, 2004 TSPR 10. En síntesis, se alega que la Comisión para Resolver Controversias entre Agencias Gubernamentales,1 creada por la Ley Núm. 80 de 3 de junio de 1980,2 es una "agencia" sujeta a las disposiciones de la Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme.3 Por lo tanto, en reconsideración se nos solicita que conforme a la doctrina de jurisdicción primaria devolvamos el caso de marras a dicha Comisión para su resolución inicial.
La solicitud de reconsideración del Municipio de Quebradillas nos lleva a advertir la importancia de la función de la Comisión para Resolver Controversias Interagenciales para el proceso de cobro de deudas entre las agencias a las que aplica la referida Ley Núm. 80 de 1980, supra. En ésta se dispone un mecanismo particular especializado que provee la agilidad y la economía procesal necesaria para el cobro de deudas con el propósito de proteger el fisco de las agencias e instrumentalidades del gobierno central y los gobiernos municipales. Con el propósito de reafirmar la intención de la Asamblea Legislativa de proteger la autonomía fiscal de dichas entidades al establecer mediante la aprobación de la Ley Núm. 80 de 1980, supra, un mecanismo administrativo para adjudicar controversias de deudas y pagos entre las mismas, reconsideramos nuestra decisión anterior.
El caso de autos trata sobre un pleito en cobro de dinero que presentó el Municipio de Arecibo contra el Municipio de Quebradillas ante el Tribunal de Primera Instancia. Luego de varios incidentes procesales, el Municipio de Quebradillas solicitó la desestimación de la demanda. Alegó que el Municipio de Arecibo debió de acudir en primer lugar a la Comisión para Resolver Controversias Interagenciales creada por la Ley Núm. 80 de 1980, supra, que es la agencia con jurisdicción para resolver la presente controversia. En su escrito de oposición a la desestimación, el Municipio de Arecibo sostuvo que la Ley de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A. sec. 4001 et seq., derogó implícitamente la Ley Núm. 80 de 1980, supra, al concederle a los municipios autonomía administrativa para disponer de sus ingresos y de la forma de recaudarlos e invertirlos.
El Tribunal de Primera Instancia denegó la solicitud de desestimación. De ese dictamen, el Municipio de Quebradillas acudió ante el Tribunal de Apelaciones, el cual revocó al foro de instancia. Inconforme con el dictamen del tribunal apelativo, el Municipio de Arecibo acudió ante nos mediante solicitud de certiorari. Luego de revisar su solicitud, le concedimos un término al Municipio de Quebradillas para que compareciera y mostrara causa, si alguna tuviere, por la cual no debíamos expedir el auto solicitado y revocar la Sentencia dictada por el Tribunal de Apelaciones en el presente caso. En cumplimiento con nuestra orden, el Municipio de Quebradillas compareció. Examinados los argumentos de las partes, mediante Opinión del Tribunal emitida el 22 de enero de 2004, revocamos la Sentencia del Tribunal de Apelaciones. Mun. de Arecibo v. Mun. de Quebradillas, res. el 22 de enero de 2004, 2004 TSPR 10. En síntesis, resolvimos que la jurisdicción del Tribunal de Primera Instancia prevalece sobre la jurisdicción de la Comisión en estos casos. En cuanto a la Comisión para Resolver Controversias Interagenciales, determinamos que se trataba de un mecanismo que tienen a su disposición las agencias gubernamentales y los municipios para lograr expeditamente acuerdos entre sí.
Así las cosas, el Municipio de Quebradillas presentó ante nos una moción de reconsideración. Examinados sus argumentos, procedemos a reconsiderar nuestra decisión en el caso de autos. En esta ocasión, concluimos que la Comisión para Resolver Controversias Interagenciales es una "agencia administrativa" conforme se define en la LPAU, supra, que tiene jurisdicción primaria para atender controversias como la del presente caso. Por consiguiente, resolvemos que el Tribunal de Primera Instancia debió abstenerse conforme a dicha normativa jurisdiccional y desestimar la acción presentada por el Municipio de Arecibo. Veamos.
El propósito central de la LPAU, supra, fue disponer un cuerpo de reglas mínimas que proveyeran uniformidad al proceso decisorio y reglamentario de la administración pública. Pagán Ramos v.
Fondo del Seguro del Estado, supra. Con ella se creó un andamiaje de reglas que deben observarse por toda agencia al formular reglas y reglamentos que definan los derechos y deberes de la ciudadanía y al adjudicar los derechos y deberes de personas particulares. Id. La LPAU aplica "a todos los procedimientos administrativos conducidos ante todas las agencias que no estén expresamente [excluidos]". 3 L.P.R.A. sec. 2103. En Olmeda Díaz v. Depto. de Justicia, 143 D.P.R. 596, 599 (1997), aclaramos que con excepción de las entidades, funciones y actividades expresamente excluidas, la LPAU aplicaba a todos los procedimientos administrativos ante todas las agencias.
Conforme a lo anterior, y para asegurar que la mayor parte del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico estuviera cubierto, la LPAU adoptó la definición más dilatada del término "agencia". Olmeda Díaz v. Depto. de Justicia, supra, a la pág.
599. Así, se dispone que "agencia" significa:
[...] cualquier junta, cuerpo, tribunal examinador, corporación pública, comisión, oficina independiente, división, administración, negociado, departamento, autoridad, funcionario, persona, entidad o cualquier instrumentalidad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico u organismo administrativo autorizado por ley a llevar a cabo funciones de reglamentar, investigar, o que pueda emitir una decisión, o con facultades para expedir licencias, certificados, permisos, concesiones, acreditaciones, privilegios, franquicias, acusar o adjudicar [...]. 3 L.P.R.A. sec. 2102(a).
De esta definición se excluyen varias entidades gubernamentales como el Senado y la Cámara de Representantes de la Asamblea Legislativa, la Rama Judicial, la Oficina Propia del Gobernador, la Guardia Nacional de Puerto Rico, los Municipios, la Comisión Estatal de Elecciones, el Negociado de Conciliación y Arbitraje del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos, y la Junta Asesora del Departamento de Asuntos del Consumidor sobre el Sistema de Clasificación de Programas de Televisión y Juguetes Peligrosos. Id. Esta disposición fue recientemente enmendada para excluir, de igual forma, a la Oficina de Conciliación y Arbitraje de la Comisión de Relaciones del Trabajo para el Servicio Público de Puerto Rico. Véase, Ley Núm. 44 de 10 de enero de 2004.
Con excepción de los expresamente excluidos, todos los organismos gubernamentales autorizados por ley a "reglamentar", investigar" o "adjudicar", se rigen por la LPAU. 3 L.P.R.A. sec.
2102(a); Pagán Ramos v. Fondo del Seguro del Estado, supra, a la pág.
899. Asimismo, se entiende que una agencia administrativa es cualquier organismo o entidad gubernamental que no sea una corte o un cuerpo legislativo, y que afecte derechos de partes privadas mediante la adjudicación o la reglamentación. Pagán Ramos v. Fondo del Seguro del Estado, supra, a la pág. 899.
En Ortiz Rivera v. Panel sobre el Fiscal Especial Independiente, supra, reiteramos que el término "agencia" de la LPAU, se define de manera "sumamente amplia". A esos efectos expresamos que:
De hecho, es tan amplia que prácticamente cobija a todas y cada una de las agencias administrativas del Estado Libre Asociado, "las cuales se encuentran ubicadas en la rama ejecutiva del gobierno". Surge asimismo que la determinación de si un foro es o no una "agencia" claramente gira en torno a las funciones que esté legalmente "autorizada" a llevar a cabo. Es decir, la disyuntiva de si una agencia, cuerpo, instrumentalidad, funcionario, oficina, etc., debe ser o no considerada una "agencia", ha de resolverse en atención a la autoridad legal que tiene para actuar o disponer de un asunto de manera final y obligatoria. (Escolios omitidos). Ortiz Rivera v. Panel sobre el Fiscal Especial Independiente, supra.
La determinación de qué es una agencia administrativa conlleva un análisis abarcador y complejo que incluye una comparación de las disposiciones legales que crean la entidad jurídica con la regulación principal de nuestro ordenamiento administrativo, a saber: LPAU, supra.
Si cierta entidad es o no una "agencia administrativa", es una determinación que requiere que se examine el propósito y las funciones que legalmente se le asignaron en comparación con el andamiaje legislativo dispuesto en la LPAU. Ortiz Rivera v. Panel sobre el Fiscal Especial Independiente, res. el 8 de octubre de 2001, 2001...
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