Sentencia de Tribunal Supremo de Justicia de 24 de Septiembre de 2009 - 176 DPR 978
| Emisor | Tribunal Supremo |
| Número del caso | CC-2007-1061, cons. CC-2007-1065 |
| DTS | 2009 DTS 147 |
| TSPR | 2009 TSPR 147 |
| DPR | 176 DPR 978 |
| Fecha de Resolución | 24 de Septiembre de 2009 |
Certiorari
2009 TSPR 147
176 DPR 978, (2009)
176 D.P.R. 978 (2009), Caribbean Communications v. Pol. de P.R., 176:978
2009 JTS 150 (2009)
2009 DTS 147 (2009)
Número del Caso: CC-2007-1061
cons. CC-2007-1065
Fecha: 24 de septiembre de 2009
Tribunal de Apelaciones: Región Judicial de San Juan-Panel IV
Juez Ponente: Hon. Lourdes Velásquez Cajigas
Oficina del Procurador General: Lcdo. Luis José
Torres Asencio
Procurador General Auxiliar
Lcdo. Pedro J. Cabán Vales
Procurador General Auxiliar
Abogado de Telefónica
Larga Distancia de P.R., Inc.
Lcdo. Miguel E. Bonilla Sierra
Abogados de la Parte Recurrida: Lcdo. Miguel J. Rodríguez Marxuach
Lcda. Brenda L. Cordero Acaba
Lcda. Maribel G. Rubio Bello
Impugnación de Subasta- Es válido un procedimiento de subasta gubernamental híbrido mediante el cual se cumplen todos los requisitos de una subasta formal establecidos en el reglamento aplicable, pero se incorporan mecanismos de aclaración y participación propios de una subasta informal.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente SEÑOR HERNÁNDEZ DENTON
San Juan, Puerto Rico, a 24 de septiembre de 2009.
En esta ocasión, debemos resolver si es válido un procedimiento de subasta gubernamental híbrido mediante el cual se cumplen todos los requisitos de una subasta formal establecidos en el reglamento aplicable, pero se incorporan mecanismos de aclaración y participación propios de una subasta informal. Por entender que el procedimiento en controversia no es contrario al interés público y fomenta la transparencia y libre competencia en los procedimientos de subastas gubernamentales, contestamos dicha interrogante en la afirmativa. Asimismo, resolvemos que la adjudicación de la buena pro de la subasta en el caso de autos respondió a un ejercicio razonable de discreción por parte de la agencia. Por lo tanto, revocamos la sentencia del Tribunal de Apelaciones que determinó lo contrario.
Los hechos de este caso no están en controversia. Con el propósito de suscribir un contrato para la implantación de un sistema de vigilancia inteligente en Puerto Rico, la División de Compras de la Policía de Puerto Rico emitió en agosto de 2006 la Invitación a Subasta Formal Núm. 2006-035-026-R-1. La Policía interesaba obtener un sistema de la más alta calidad y tecnología como herramienta para expandir su vigilancia en las áreas de mayor incidencia criminal del País. El sistema consistiría en la colocación de cámaras de vídeo en dichas zonas, las cuales la Policía monitorearía electrónicamente desde centros de mando regionales que se ubicarían en cualquiera de sus trece comandancias de área. A su vez, el centro de mando principal se establecería en el Cuartel General de la Policía ubicado en el Municipio de San Juan. El sistema incluiría la transferencia y el almacenamiento de las imágenes obtenidas mediante las cámaras, así como mecanismos de seguridad para prevenir intrusiones en la red.
La referida invitación fue acompañada por un documento preparado por el Negociado de Tecnología y Comunicaciones de la Policía, titulado "Request for Proposal" (RFP), en el cual se detallaron las condiciones y especificaciones requeridas a los participantes de la subasta. Según el RFP, las ofertas debían incluir la provisión e instalación de equipo ("hardware"), programación ("software") y servicios de líneas de comunicación. El propósito era obtener un sistema de vigilancia digital listo para ser utilizado por la Policía. Cabe señalar que el RFP es un documento extenso que incluyó aproximadamente 296 especificaciones particulares sobre el equipo y 284 sobre la programación.
En lo concerniente al caso de autos, el RFP estableció como único criterio de evaluación de propuestas el cumplimiento del proponente con todas las especificaciones contenidas en el documento. Como requisito obligatorio, el RFP incluyó la provisión de los documentos técnicos o literatura de los productos que formaran parte de cada propuesta pues, de lo contrario, no se evaluaría la misma. Además, se estableció como una de las condiciones especiales que el Negociado de Tecnología podía solicitar discusiones verbales con los proponentes si dicho organismo lo estimaba necesario. Sin embargo, se hizo constar que las propuestas se considerarían finales y no podrían ser alteradas luego de ser recibidas.1
Conforme a las Secciones 3 y 15 del RFP, éste incorporó una tabla de precios que incluyó las cantidades de equipo necesario para la configuración de un sistema típico de vigilancia inteligente de 200 cámaras de montura fija y 50 cámaras ajustables por control remoto (denominadas Pan/Tilt/Zoom o PTZ). De igual forma, incluyó cantidades determinadas de otros equipos, programas y líneas de comunicación necesarias para la transmisión de información -incluyendo la instalación y configuración de todo lo anterior-, así como los cargos recurrentes mensuales por la renta de dichas líneas. Es importante destacar que las cantidades incluidas en dicha tabla correspondieron a una configuración típica de un sistema de vigilancia inteligente. En este sentido, como parte de la descripción incluida en la invitación a la subasta, se hizo constar que las cantidades podrían variar conforme a las necesidades de la agencia.
El RFP estableció como requisito compulsorio que se cumplimentara la referida tabla de precios utilizando el precio unitario y extendido de cada artículo. En cuanto a este último aspecto, la Policía emitió un aviso de enmienda en el cual aclaró que en las partidas de cargos recurrentes de la renta de las líneas de transmisión de datos el precio unitario sería el cargo de un mes de renta y el precio extendido sería la cantidad de líneas multiplicada por el precio unitario.
La Policía concedió un término a los posibles licitadores para que sometieran sus dudas sobre las condiciones y especificaciones de la subasta. De conformidad con lo anterior, varias compañías entre ellas Caribbean Communications Solutions, Inc. (Caribbean Communications); Guardian Electronic Security Services, Inc. (Guardian); y Telefónica Larga Distancia de Puerto Rico, Inc. h/n/c Telefónica Empresas (Telefónica)-
sometieron una serie de preguntas sobre los requisitos del RFP. En respuesta a sus inquietudes, la Policía emitió un aviso titulado "Respuestas a Preguntas" en el cual aclaró de forma específica cada una de las dudas presentadas por todos los posibles postores. Dicho documento refleja que las preguntas formuladas iban dirigidas a que la agencia aclarara qué equipo era aceptable para cumplir con determinados requerimientos técnicos del RFP.
Posteriormente, la Policía emitió otro documento de aclaración similar al anterior, en el cual atendió las inquietudes adicionales sometidas por los posibles licitadores y reiteró el método pautado para incluir los costos de las líneas de comunicación en la tabla de precios. A la luz de las preguntas sometidas por las compañías y las respuestas y aclaraciones provistas por la Policía, la agencia realizó dos enmiendas adicionales al RFP. En una de ellas se aclaró la aceptación de la Policía de ciertas variaciones en algunos de los equipos incluidos en las especificaciones, mientras que la otra consistió en adjuntar una tabla de precios enmendada.
Llegado el día señalado para el acto de apertura de la subasta, comparecieron como licitadoras varias entidades con sus ofertas, a saber: Alfa y Omega, S.E.; Bonneville Construction, S.E.; Caribbean Communications; Caribbean Data Systems, Inc.; Guardian y Telefónica. Los costos cotizados por cada una de dichas licitadoras fueron los siguientes:
Alfa y Omega, S.E. $5,915,580.42
Bonneville Construction, S.E. $6,923,240.57
Caribbean Communications $6,412,210.00
Caribbean Data Systems, Inc. $6,012,277.00
Guardian $3,959,124.29
Telefónica $4,905,427.18
Recibidas las propuestas, el Director del Negociado de Tecnología constituyó un Equipo Evaluador, organismo que evaluaría las ofertas presentadas en varias etapas y posteriormente rendiría un Informe Técnico en el cual le haría sus recomendaciones a la Junta de Subastas de la Policía. De otra parte, se les concedió a las licitadoras la oportunidad de someter comentarios escritos sobre las ofertas de sus competidoras.
Conforme a lo anterior, la primera fase de consideración de las propuestas por el Equipo Evaluador consistió en hacer una inspección inicial de las mismas, con el propósito de determinar si cumplían con las especificaciones técnicas del RFP. En esta etapa, el Equipo Evaluador identificó varios aspectos en las propuestas que debían aclararse, por lo que determinó celebrar reuniones individuales con el equipo de trabajo de cada licitador para así llegar a conclusiones objetivas.2
Dichas reuniones sólo iban dirigidas a que las licitadoras aclararan desviaciones encontradas en las ofertas, mas no generaron modificación alguna en éstas. Es importante destacar que el expediente ante nuestra consideración refleja que el Equipo Evaluador incluyó, como parte del referido Informe Técnico, una relación detallada de los trámites llevados a cabo en cada una de las reuniones.
Durante la segunda fase de evaluación, el Equipo Evaluador analizó las críticas presentadas por las licitadoras sobre las propuestas de sus competidoras. A esos efectos, atendió de forma específica todos los señalamientos, incluyendo los de Caribbean Communications, quien había cursado una comunicación escrita a la Junta de Subastas...
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