Sentencia de Tribunal Supremo de Justicia de 1 de Febrero de 2011 - 180 DPR 776

EmisorTribunal Supremo
Número del casoAC-2009-70
DTS2011 DTS 015
TSPR2011 TSPR 15
DPR180 DPR 776
Fecha de Resolución 1 de Febrero de 2011

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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Estado Libre Asociado de Puerto Rico

Peticionarios

v.

Hon. Pablo Crespo Torres y su esposa

Por sí y en representación de la sociedad Legal de Gananciales

Recurridos

Apelación

2011 TSPR 15

180 DPR 776, (2011)

180 D.P.R. 776 (2011), E.L.A. v. Crespo Torres, 180:776

2011 JTS 20 (2011)

2011 DTS 15 (2011)

Número del Caso: AC-2009-70

Fecha: 1 de febrero de 2011

Tribunal de Apelaciones: Región Judicial de Mayagüez-Aguadilla Panel X

Juez Ponente: Hon. Carlos Soler Aquino

Oficina del Procurador General: Lcdo. Guillermo A. Mangual Amador

Procurador General Auxiliar

Abogado de la Parte Apelada: Lcdo. Carlos Maltés Pérez

Abogada del Municipio de Añasco: Lcda. María del Carmen Gitany Alonso

Sentencia Declaratoria, Pago Indebido de Fondos y Cobro de Dinero. Se resuelve que todo aumento de sueldo a un alcalde debe estar precedido por la aprobación del reglamento que dispone el Art. 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, y que al conceder el aumento, la Legislatura Municipal debe tomar en consideración como guías, los siete criterios esgrimidos en la ley.

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Martínez Torres.

En San Juan, Puerto Rico, a 1 de febrero de 2011.

La parte apelante, el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, nos solicita la revisión de una sentencia del Tribunal de Apelaciones que confirmó una sentencia sumaria del Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Mayagüez. Asimismo, desestimó una demanda de sentencia declaratoria, pago indebido de fondos públicos y cobro de dinero presentado por el Estado contra el Municipio de Añasco; el entonces Alcalde, Hon. Pablo Crespo; y la Legislatura Municipal. El foro primario determinó que el aumento de sueldo conferido al Alcalde se otorgó conforme a derecho.

Concluyó que el aumento se hizo acorde a la entonces interpretación de la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales (O.C.A.M.) referente al Artículo 3.012 de la Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, 21 L.P.R.A. sec. 4112, conocida como la Ley de Municipios Autónomos. Dicha interpretación es contraria a la de la Oficina del Contralor de Puerto Rico, lo que llevó a esa entidad a cuestionar los procedimientos para la concesión del aumento en éste y otros municipios.

A los fines de resolver este caso debemos interpretar, por primera vez, el Artículo 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos, Id.

En particular, nos corresponde examinar si los criterios establecidos en ese artículo son una mera guía ilustrativa o si la Asamblea Municipal debe cumplir con ellos de manera taxativa. Además, debemos examinar si la Legislatura Municipal podía otorgar el aumento de salario del Alcalde antes de aprobar el reglamento de evaluación, determinación y adjudicación. En esta ocasión, también, tenemos la oportunidad de revisar y actualizar la doctrina del error de hecho y derecho establecida en los casos de cobro de lo indebido.

I

El 29 de agosto de 2000, el Contralor de Puerto Rico emitió el Informe M-01-09, el cual contenía los resultados de una auditoria realizada al Municipio de Añasco para el período de 1 de julio de 1996 al 30 de junio de 1999. Este informe mencionó que no se prepararon los estados financieros del Municipio para los años 1994-95 al 1996-97. También señaló que los estados financieros del Municipio para el año fiscal 1993-94 reflejaban un déficit de $755,291 en los fondos operacionales. Por último, y en lo pertinente, la Oficina del Contralor reveló que el aumento de sueldo conferido al Alcalde en 1998 no cumplió con los siete criterios establecidos en el Artículo 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos, id.; y la previa aprobación de un reglamento para evaluación, determinación y adjudicación del sueldo del Alcalde. Ese artículo dispone de la manera siguiente:

La Legislatura Municipal aprobará, con el voto de (2/3) partes de los miembros del cuerpo, el reglamento que regirá los procedimientos de evaluación, determinación y adjudicación, del sueldo del alcalde.

Al considerar aumentos de salarios para el alcalde, la Legislatura tomará en consideración, entre otros, que dicho cuerpo encuentre necesarios, los siguientes criterios:

  1. El presupuesto del municipio y la situación fiscal de los ingresos y gastos reflejados en los informes de auditoría o single audit.

  2. La población y el aumento en los servicios a la comunidad.

  3. El cumplimiento con los controles fiscales y administrativos establecidos por O.C.A.M., la Oficina el Contralor y el gobierno federal.

  4. La complejidad de las funciones y responsabilidades, del Primer Ejecutivo.

  5. El costo de vida, información que deberá suplir la Junta de Planificación a solicitud de la Legislatura Municipal.

  6. La habilidad de atraer capital y desarrollo económico al respectivo municipio.

  7. Tomar en cuenta los sueldos devengados por los miembros de la Asamblea Legislativa y los Secretarios del Gabinete Constitucional.

    A esos efectos, el 6 de mayo de 1998 la Legislatura Municipal de Añasco había aprobado la Resolución Núm. 15, Serie 1997-1998, para aumentar el salario del entonces Alcalde, Hon. Pablo Crespo, de $3,000 a $4,000 mensuales. La resolución no expresó qué criterios, de los contenidos en la Ley de Municipios Autónomos, fueron considerados. No obstante, la Legislatura Municipal justificó el aumento del Alcalde mediante las siguientes expresiones:

    Actualmente el costo de vida es tan alto en especial para los funcionarios públicos que tiene[n] que realizar tantas y variadas tareas para cumplir con las exigencias de la posición que ocupan.

    El Alcalde de cualquier Municipio de Puerto Rico se envuelve en tantas actividades y gestiones para beneficios de su pueblo que dicho envolvimiento es de todos los casos mayor que la compensación que recibe por concepto de salario.

    De forma tal que las gestiones que realiza dicho Ejecutivo Municipal no vaya[n] en detrimento de su salud económica es impres[c]indible que dicho salario sea atemperado con la complejidad de su trabajo.

    Además, la resolución mencionó que comenzaría a regir inmediatamente después de su aprobación por el Alcalde y la Legislatura Municipal. Ese mismo día, horas más tarde, la Legislatura Municipal de Añasco aprobó el reglamento para establecer el proceso de evaluación y adjudicación del sueldo del Alcalde. Para ello, emitió la Resolución Núm. 22. En ella afirmó que preparó un reglamento de dos páginas para la evaluación del sueldo del alcalde de Añasco. Tanto la Resolución Núm. 15 como la Núm. 22 fueron aprobadas por el Alcalde el 12 de mayo de 1998.

    La Oficina del Contralor opinó que la Legislatura Municipal aprobó este aumento de forma incorrecta. De hecho, el informe del Contralor mencionó que la Opinión del Secretario de Justicia de 23 de febrero de 1999 expuso que las Legislaturas Municipales "deben tomar en consideración todos y cada uno de los requisitos que establece el Artículo 3.012 de la Ley Núm. 81" al aumentar el sueldo del Alcalde. Por tal razón, la Oficina del Contralor recomendó al Departamento de Justicia estudiar la legalidad de la Resolución Núm. 15 y tomar las medidas legales correspondientes.

    En vista de que la Resolución Núm. 15 no consideró todos los criterios esbozados en el Artículo 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos y que el reglamento fue aprobado con posterioridad al aumento de sueldo del Alcalde, el Estado consideró que el aumento de sueldo concedido al Alcalde fue ilegal y ultra vires. Por lo tanto, el 20 de mayo de 2004 el Estado demandó al Municipio, la Legislatura Municipal y al entonces Alcalde. El Estado requirió que el Alcalde repusiera todas las sumas cobradas a base de la Resolución Núm. 15 y alegó que la Legislatura Municipal debió cumplir tácitamente con todos los requisitos establecidos en el Artículo 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos.

    Por su parte, los demandados recurridos contestaron la demanda denegando que el aumento fuera ilegal. Éstos alegaron que al conceder el aumento cumplieron con las directrices y la recomendación de la O.C.A.M., la cual, en aquel momento, establecía que los criterios contenidos en el Artículo 3.012 no eran exhaustivos.

    Al momento de emitir el Contralor el Informe M-01-09, la diferencia en interpretación entre esta Oficina y la O.C.A.M. ya era conocida.

    La O.C.A.M. ya había circulado varios memorandos a distintos municipios en los que se había concluido que los criterios del Artículo 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos no eran exhaustivos, sino que ilustran algunas de las muchas situaciones a considerar. A diferencia de la Opinión del Secretario de Justicia, la O.C.A.M. interpretó, inicialmente, que los criterios establecidos en el Artículo 3.012 no eran una lista taxativa de elementos a considerar. Por el contrario, la O.C.A.M. entendía que eran unos factores sugeridos a la Legislatura Municipal y que no cumplir con alguno de ellos no volvería nulo el proceso del aumento.

    Por ejemplo, la O.C.A.M. emitió el 5 de julio de 1995 un Memorando Circular al Municipio de Patillas en el que señaló que no creía que el "reglamento ordenado en el primer párrafo [del Artículo 3.012 de la Ley de Municipios Autónomos] sea una condición sine qua non de un aumento al Alcalde". Dicha opinión se emitió al poco tiempo de aprobarse ese artículo y hacía referencia a un período de transición en el que se podía emitir aumentos sin la aprobación del reglamento. También señaló que ese reglamento debía aprobarse a la mayor brevedad.

    El 29 de octubre de 1998, la O.C.A.M. emitió al Municipio de Aguas Buenas un Memo Circular en el que señaló lo siguiente, en referencia al Artículo 3.012:

  8. Los criterios de la ley no son exhaustivos, sino meramente ilustrativa...

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