Sentencia de Tribunal Supremo de Justicia de 28 de Mayo de 2014 - 118 DPR 689
| Emisor | Tribunal Supremo |
| DTS | 2014 DTS 069 |
| TSPR | 2014 TSPR 069 |
| DPR | 118 DPR 689 |
| Fecha de Resolución | 28 de Mayo de 2014 |
2014 DTS 069 ACEVEDO SEPULVEDAD Y OTROS V.
DEPARTAMENTO DE SALUD, 2014TSPR069
Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo
Opinión de conformidad en parte y disidente del Juez Asociado SEÑOR ESTRELLA MARTÍNEZ
Opinión Disidente de la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez.
Opinión de conformidad emitida por el Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo a la cual se unió el Juez Asociado señor Martínez Torres
San Juan, Puerto Rico, a 28 de mayo de 2014.
El presente recurso requiere que determinemos si el Departamento de Salud cumplió con el procedimiento establecido por ley al cesantear a sus empleados.
Los hechos del caso de epígrafe están muy bien expuestos en la Sentencia del Tribunal por lo que consideramos innecesario reproducirlos. Así, pasamos a discutir el derecho aplicable a la controversia ante nuestra consideración.
A. Reforma del Sistema de Salud de Puerto Rico
El Departamento de Salud es una agencia de Puerto Rico que tiene a su cargo todos los asuntos que se le encomienden por ley relacionados con la salud, sanidad y beneficencias públicas.1 En el 1993, se inició lo que se conoce como la Reforma del Sistema de Salud de Puerto Rico (Reforma) con la aprobación de la Ley Núm. 72-1993.2 Mediante esta ley se creó la Administración de Seguros de Salud de Puerto Rico (ASES). El propósito de esta ley y la responsabilidad de ASES era gestionar, negociar y contratar planes de seguros de salud que permitieran obtener para sus asegurados servicios hospitalarios de calidad.3
Posteriormente, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley Núm. 190-1996,4 para reglamentar el proceso de privatización. Esta ley se estableció de manera que se pudieran implementar los cambios introducidos por la Ley Núm. 72-1993, supra, a saber: (1) permitirle al Gobierno de Puerto Rico abandonar su función tradicional de proveedor de servicios, para convertirse en agente fiscalizador, evaluador y regulador de los sistemas de salud y asumir el papel de promotor de la salud y de procurador del paciente, y (2) permitirle al Gobierno arrendar y transferir a entidades privadas las instalaciones de salud pública para que estas entidades las operen como empresas privadas, sujeto a las leyes del mercado y la libre competencia.5 Así, la ley le concedió al Secretario de Salud la discreción necesaria para arrendar, subarrendar, vender, ceder, permutar o transferir permanentemente las instalaciones de salud cuya titularidad pertenecían al Gobierno, agencias o instrumentalidades.6
Por otro lado, el Art. 19 de la Ley Núm. 190-1996, supra, estableció el procedimiento a seguir con los empleados que no pasaran a trabajar con el privatizador. En lo pertinente, el artículo disponía que:
[e]n cuanto a los empleados regulares del Departamento de Salud que laboren en la instalación o instalaciones al momento de tal privatización, y que no pasen a ser empleados de la entidad contratante, se les garantizará sus derechos a tono con lo dispuesto en el inciso (d), Artículo 6 de la Ley Núm. 5 de 6 de abril de 1993, conocida como "Ley de Reorganización Ejecutiva de 1993".
Ahora bien, con la aprobación de la Ley Núm. 31-19977 se enmendó el antes citado Art. 19 de la Ley Núm. 190-1996. El legislador expresó que los derechos de los empleados que no fueran contratados por el privatizador se garantizarían a tenor con la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, mas no con la Ley Núm. 5-1993 como disponía antes. Además, creó un registro interagencial para los empleados que no fueran seleccionados por el privatizador. Así, los empleados que se añadieran al registro serían considerados preferentemente para puestos iguales o similares al que ocupaban que estuvieran vacantes en cualquier agencia o corporación pública.8 La Sec. 15 de la Ley Núm. 31-1997 estableció:
Artículo 19. El arrendamiento, subarrendamiento, venta, cesión, permuta o contratación mediante cualquier otro modelo de contratación que el Secretario, en unión con el Banco, determine conforme a la discreción que le confiere esta Ley, con relación a una o más instalaciones de salud gubernamentales a una entidad o intereses privados no establecerá relación de patrono y empleado entre el contratista y el Banco ni entre el contratista y el Departamento y así se establecerá en el contrato. En cuanto a los empleados regulares del Departamento que laboren en la instalación o instalaciones al momento de tal privatización, y que no pasen a ser empleados de la entidad contratante, el Departamento velará por el cumplimiento de las disposiciones de la Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975, según enmendada, y las otras leyes y reglamentos aplicables. La entidad contratante no incurrirá en responsabilidad alguna con aquellos empleados del Departamento que no emplee.
La Oficina de Gerencia y Presupuesto y la Oficina Central de Administración de Personal serán partícipes, junto al Secretario, de la coordinación necesaria los efectos del proceso de reubicación y cesantías. Se creará un registro especial en dichas agencias para conceder preferencia a los empleados que no sean transferidos a las empresas adquirientes para su reubicación a través de los diferentes organismos gubernamentales y en la empresa privada.
Para lograr este propósito el Secretario, en unión con la Oficina de Gerencia y Presupuesto, nombrarán un Coordinador de Reubicación. Este funcionario establecerá las normas para el referimiento y selección de los candidatos a los diferentes organismos gubernamentales. También coordinará con la Administración de Fomento Comercial la extensión de los beneficios del Programa Vale Empleo y Vale Empleo Plus de forma preferencial a todos los empleados que no sean transferidos a las empresas adquirientes. El Departamento del Trabajo dará prioridad a los empleados cuyos nombres aparecen en dicho registro, en sus programas de empleo, reempleo y adiestramiento, tales como los adiestramientos profesionales por la Administración del Derecho al Trabajo y los del Negociado de Fomento al Trabajo." (Énfasis nuestro).
Por otra parte, la Sec. 26 de la Ley Núm. 31-1997 dispuso que esos empleados que no pasaran a trabajar con el privatizador también serían incluidos en cualquier plan de reubicación que cree la Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP) o cualquier otra agencia gubernamental en coordinación con el Secretario del Departamento de Salud (Secretario).9
Finalmente, en el 1998 la Asamblea Legislativa disolvió la AFASS como entidad jurídica mediante la aprobación de la Ley Núm. 187-1998. Esta ley facultó al Secretario a que conjuntamente con la OGP y con la aprobación del Gobernador de Puerto Rico llevara a cabo cambios organizacionales, incluyendo: consolidar, modificar, abolir, suprimir o crear cualquier programa, plan o proyecto para lograr la consolidación de AFASS con el Departamento.10 Ahora bien, la ley específicamente expresó que no podía afectar o eliminar ningún programa establecido por ley sin el consentimiento de la Asamblea Legislativa.11 Por otro lado, la ley facultó también al Secretario a "recibir y AFASS a transferir personal, récords, documentos, archivos, equipo, materiales, fondos disponibles y el uso de las facilidades de salud".12
B. Ley de Personal del Servicio Público y la reglamentación aplicable.
La ley que regía el sistema de personal del servicio público al momento de las cesantías en el Departamento era la Ley Núm.
5 de 14 de octubre de 1975, mejor conocida como Ley de Personal del Servicio Público (Ley Núm. 5).13 La política pública de esta ley fue extender el principio de mérito a todo el servicio público, incluso a las agencias e instrumentalidades excluidas por esta ley.14 Este principio conlleva a que los más aptos, de acuerdo con sus méritos y capacidades, sean los que sirvan al Gobierno. Así, el Estado obtendría los más altos niveles de excelencia, eficiencia y productividad en los servicios que brinda.15 Además, este principio vela porque todo empleado sea seleccionado, adiestrado, ascendido y retenido en su empleo con exclusiva atención a sus méritos, para así evitar el discrimen.16
Por otro lado, en el principio de mérito el derecho a la retención del empleo es fundamental. Así, los empleados públicos de carrera tienen una expectativa de continuidad en el empleo.17 Ahora bien, el derecho a la retención del empleo tiene sus limitaciones. Por lo tanto, no existe un derecho adquirido a la retención o a no ser cesanteado de un empleo en el servicio público.18 No obstante, los empleados públicos de carrera no pueden ser privados de sus empleos sin que se cumplan con los procedimientos establecidos por ley, ya que estos forman parte del debido proceso de ley.19 A su vez, las agencias administrativas están obligadas a seguir estrictamente los reglamentos que ellas misma promulgaron y no queda a su discreción reconocer o no los derechos que le extendieron a sus empleados.20 Quiere decir que "una vez se ha adoptado una norma, la agencia administrativa debe cumplirla y aplicarla en la manera en que está concebida".21
Antes de analizar la Ley Núm. 5, entiendo que es importante aclarar la diferencia entre "cesantía" y "destitución" para determinar qué secciones de la mencionada ley aplican al caso de referencia. Veamos.
A través de los años, este Tribunal ha analizado y resuelto casos similares al de autos relacionados con cesantías y destituciones.22 Ahora bien, aunque nunca hemos definido estos dos términos, sí los hemos distinguido. Por ejemplo, a pesar de que en Depto. Recs. Naturales v. Correa, 118 DPR 689 (1987), la controversia era si un empleado público, con nombramiento transitorio, tenía un interés legítimo de retención en el empleo una vez expirado el término de su designación, expresamos que "no estamos ante una suspensión o destitución sino ante una cesantía en el cargo". Como se puede observar, con esa expresión quisimos aclarar que "destitución" no es lo mismo que "cesantía"...
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