Sentencia de Tribunal Supremo de Justicia de 11 de Abril de 2014
| Emisor | Tribunal Supremo |
| DTS | 2014 DTS 58 |
| TSPR | 2014 TSPR 058 |
| Fecha de Resolución | 11 de Abril de 2014 |
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Opinión disidente emitida por la Jueza Asociada SEÑORA FIOL MATTA a la cual se une el Juez Presidente señor Hernández Denton
En San Juan, Puerto Rico, a 11 de abril de 2014.
El caso que tenemos ante nuestra consideración nos exige hacer un balance entre dos intereses muy importantes. Por un lado, el interés público del Estado de garantizar el cumplimiento de sus obligaciones a través de medidas legislativas que sean económicamente viables y de asegurarse de contar con el presupuesto necesario para brindar los servicios básicos de salud, educación y seguridad pública a toda la ciudadanía. Por el otro, el interés de las maestras y los maestros del sistema de enseñanza pública en que el Estado cumpla con las condiciones de retiro vigentes al momento de contratación. Ambos, el Estado y los maestros, sostienen que su motivación principal es proteger el retiro digno de la clase magisterial. A esa preocupación también responde este disenso.
Debemos evaluar la validez constitucional de la Ley Núm. 160-2013, Ley del Sistema de Retiro para Maestros del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, aprobada el 24 de diciembre de 2013, que reforma el Sistema de Retiro para Maestros de Puerto Rico (Sistema de Retiro) establecido por la Ley Núm. 91-2004, 18 L.P.R.A. sec. 391 et seq. Entre las modificaciones al Sistema de Retiro están su transformación de un plan de beneficios definidos a uno de aportación definida. La ley también aumenta la edad de retiro y las aportaciones individuales y patronales. Además, elimina beneficios adicionales creados mediante leyes especiales.
El informe presentado por el Hon.
Ángel Pagán Ocasio, a quien designamos como Comisionado Especial para recoger la prueba presentada por las partes,1 describe un sistema de retiro moribundo, afectado por la morosidad fiscal del Estado en su financiamiento y que no ha resultado ser sustentable y autosuficiente.2 Añade que los activos del sistema son menores que los pasivos, por lo que, ante la insuficiencia de ingresos provenientes de las aportaciones o del rendimiento de las inversiones, se ha recurrido a la venta de los activos no líquidos para poder obtener efectivo para el pago de los beneficios.3
Esto ha creado, al 30 de junio de 2013, un déficit actuarial de $10,251,273,0004 y un déficit de efectivo de $334.5 millones.5 El informe revela que la situación fiscal del Sistema de Retiro para Maestros es crítica y amerita atención inmediata y que, debido a la crisis gubernamental por la que atraviesa Puerto Rico, su reformulación debe atenderse con premura.
Ante el Comisionado, las partes demandantes y demandadas estipularon que la Reforma del Sistema de
Retiro de Maestros representaba un menoscabo de las obligaciones del Estado, pues afecta adversamente las expectativas de los maestros respecto a su retiro.6 También reconocieron que según, el Informe de Valorización Actuarial preparado por Milliman, si el Gobierno no inyecta fondos adicionales a los que por ley debe aportar, los activos del sistema se terminarían para el año fiscal 2019-2020.7 De no hacerse un cambio, el Fondo General del Gobierno tendría que asumir las deficiencias entre los ingresos del sistema y el costo del pago de las pensiones y el gasto administrativo del sistema.8
Ante esta crisis en las finanzas del sistema, la Asamblea Legislativa aprobó el proyecto que reforma el Sistema de Retiro para Maestros. El Estado alega que su intención fue garantizar que los maestros pudieran recibir el pago de sus pensiones. Los maestros, por su parte, alegan que la aplicación retroactiva del nuevo sistema de retiro vulnera la cláusula constitucional que le prohíbe a la legislatura menoscabar las obligaciones contractuales.9
El propósito principal de dicha limitación constitucional es asegurar la estabilidad del tráfico jurídico y promover la certeza de las relaciones contractuales.10 Sin embargo, la protección constitucional contra el menoscabo de obligaciones contractuales no es absoluta y es susceptible de ser balanceada con el poder de reglamentación del Estado.11 Y es que en nuestro ordenamiento el Estado tiene el poder para reglamentar y promover medidas que salvaguarden el bienestar de la sociedad.
Por eso, no todo menoscabo contractual es inconstitucional, su validez será analizada a la luz de los criterios jurídicos establecidos para ello.12
En ocasiones anteriores hemos confrontado la necesidad de establecer este balance y hemos desarrollado unos criterios para determinar la constitucionalidad de una ley bajo la cláusula de menoscabo de las obligaciones contractuales en las que el Estado es parte. En síntesis, la modificación evaluada debe ser, además de razonable, necesaria para adelantar el propósito gubernamental importante.13 De hecho, hemos tenido la oportunidad de atender este asunto en situaciones de hechos muy parecidas al presente, al considerar la constitucionalidad de la reforma de otros sistemas de retiro para empleados públicos.14
Desde el 1987, en Bayrón Toro v. Serra, este Tribunal se apartó de la noción de que las pensiones de los sistemas de retiro del gobierno eran una gracia del estado.15 En aquel momento resolvimos que los participantes de un Sistema de Retiro del Gobierno tenían un interés propietario de naturaleza contractual.16 Este interés nacía con el ingreso del empleado al sistema y estaba protegido por la garantía constitucional contra el menoscabo de obligaciones contractuales. Por ello, "antes de que pueda acogerse a la jubilación, los términos del sistema de retiro pueden ser enmendados por el Gobierno siempre que las enmiendas sean razonables y con el fin de adelantar la solvencia actuarial del mismo".17 Sin embargo, explicamos que una vez el empleado se retire, su pensión no puede ser cambiada.
En aquella ocasión tuvimos la oportunidad de examinar la constitucionalidad de las enmiendas al Reglamento del Sistema de Retiro de la Universidad de Puerto Rico. Entre
las modificaciones analizadas se encontraba un aumento en la edad requerida para que un participante de ese sistema, con por lo menos 30 años de servicio, pudiera retirarse y recibir el 75% de su compensación promedio. Además, se limitaba la elegibilidad para recibir la anualidad de retiro por años de servicio y se aumentaba la aportación individual requerida al fondo del sistema. En aquel entonces tomamos en consideración que el sistema de retiro de la Universidad se encontraba en una "grave crisis actuarial, que ponía al sistema en peligro de tener que liquidar sus activos".18 Por eso, las modificaciones eran "esenciales para mantener el fondo en estado solvente".19 Ante el interés de mantener la solvencia del sistema, expresamos que el Estado debe tener la flexibilidad de hacer modificaciones razonables y necesarias para fortalecer los cimientos del sistema. Concluimos que reconocerle esta facultad era indispensable para el éxito del sistema de retiro. Por lo tanto, resolvimos que las modificaciones fueron razonables y necesarias, dirigidas a salvar la solvencia actuarial del mismo.
Recientemente, en Trinidad Hernández y otros v. E.L.A. evaluamos la situación delicada del reclamo de menoscabo inconstitucional de obligaciones contractuales de cientos de empleados públicos ante la Ley Núm. 3-2013
que reformaba el Sistema de Retiro de los Empleados del Gobierno de Puerto Rico y sus Instrumentalidades.20 En síntesis, la reforma congeló la acumulación de beneficios y aumentó la edad de retiro de manera escalonada...
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