La acción fiscal del Estado ante la crisis: déficit, deuda y sostenibilidad fiscal

AutorLugo Camacho, Fernando L.
Páginas145-214
CAPÍTULO III:
La acción fiscal del Estado ante la crisis: déficit,
deuda y sostenibilidad fiscal
En el primer capítulo se presentaron brevemente algunos aspectos del fenóme-
no de globalización y sus influencias y concomitancias sobre las dimensiones eco-
nómicas y jurídicas. En el segundo capítulo se expusieron algunas justificaciones
de la intervención del Estado en la actividad económica, y sus implicaciones con
respecto al estudio del Derecho y la Economía y al del Derecho Público Económico.
Dentro de esta discusión, se explicaron las razones generales de la intervención del
Estado en la actividad económica, las políticas económicas para dichas interven-
ciones, y los instrumentos disponibles dentro de cada tipo de política económica y
sus efectos; sin entrar en mucho detalle en la explicación de cada una de las políti-
cas económicas. Terminó dicho capítulo con una explicación de la ausencia de un
estudio sistemático del Derecho y Macroeconomía, y sobre el modo en el que el
Derecho Público Económico ha ido transformándose para adoptar más caracterís-
ticas del estudio del Derecho y Economía de los EE. UU. y sus efectos sobre el Dere-
cho Público Económico; destacando que dichas transformaciones han afectado la
manera de hacer que el Derecho público enfrente los retos que puede plantear una
crisis económica de grandes proporciones como ha sido la Gran Recesión.
Dado que el tema central de este trabajo tiene que ver con leyes de ajuste fiscal
y estabilidad presupuestaria, y dado que este tema está estrictamente vinculado con
la política fiscal en particular, en este capítulo se presenta una discusión más a
fondo de los aspectos de política fiscal que se han utilizado para enfrentar la crisis.
En particular, aquí se vuelve a explicar brevemente los efectos de una contracción
económica, y el modo en el que el Estado interviene, dependiendo de si la contrac-
ción es ligera o severa. También se discuten las acciones fiscales del Estado que son
recomendables cuando la economía se halla en la fase de expansión.
La crisis financiera decantó en una contracción severa y prolongada de la acti-
vidad económica; y dado que para el momento en que atacó dicha contracción, los
tipos de interés estaban ya en niveles bajos, la política fiscal surgió como la herra-
mienta más adecuada para enfrentar dichos escenarios. Es por esta razón que en
este capítulo se concentrará en la discusión de la política fiscal en su función esta-
bilizadora, más que en su función redistributiva o de asignación de recursos.
146 Fernando L. Lugo Camacho
Sin embargo, esta política fiscal estabilizadora se concibe normalmente como
una acción dirigida para el corto o mediano plazo, no para el largo plazo. Y una
política expansiva prolongada acostumbra a generar problemas de déficits conti-
nuos y crecimientos de la deuda que en un momento se pueden tornar insosteni-
bles. Por eso el capítulo continúa con una exposición en la que se relaciona los
déficits continuos y el crecimiento de la deuda, y la manera en que la capacidad
para repagar la deuda se convierte en el límite último de la acción expansiva del
Estado. En otras palabras, se presenta brevemente el tema del llamado espacio
fiscal del Estado para responder a situaciones de crisis; lo que está íntimamente
vinculado al asunto de la sostenibilidad de las políticas fiscales. Este tema se desa-
rrollará en el contexto de Estados operando bajo el marco de una unión monetaria,
en la que los Estados miembros no tienen control directo sobre las determinaciones
a las que lleguen las autoridades del Banco Central. Para evaluar la sostenibilidad
fiscal de los distintos Estados, se presentarán y se explicarán las distintas medidas
utilizadas para su medición, exponiendo a su vez las dificultades que pueden mos-
trar en su interpretación.
El capítulo continúa con una discusión general sobre las medidas extraordina-
rias que se toman cuando se percibe la insostenibilidad de la política fiscal. Estas
medidas, que aplicadas en su conjunto se denominan medidas de consolidación
fiscal, o medidas de ajuste fiscal, se dirigen principalmente a la generación de supe-
rávits presupuestarios mediante recortes significativos al gasto público y mediante
a aumentos sustanciales a los impuestos. Particularmente se detallan los problemas
de tiempo ante una consolidación y la discusión de si es preferible consolidar de
forma acelerada o esperar a una situación más favorable para llevarla a cabo.
El capítulo finaliza con una breve discusión en torno a las regiones isleñas,
remotas o ultraperiféricas, que pertenecen o que constituyen parte integral de una
economía desarrollada y de los tratamientos especiales que las economías desarro-
lladas han ofrecido a dichos territorios. Se discuten particularmente los casos de
España con respecto a Islas Canarias, y de EE. UU. con respecto a Puerto Rico. Lo
importante en esta somera inquisición es de si factor de insularidad jugó un papel
importante en torno a la forma en que la recesión fue experimentada en esos luga-
res, y de si los tratamientos especiales –o ausencia de ellos– jugaron algún rol para
amortiguar los efectos de la crisis económica de 2008-2009.
Todos estos temas dan pie a una presentación más contextualizada de algunas
de las leyes de consolidación fiscal que se aplicaron tanto en España como en Puer-
to Rico, y que se expondrán en detalle en el capítulo cinco de este trabajo.
A. Política fiscal como vehículo para la estabilización económica
1. Advertencias preliminares
Desde inicios del siglo XX el sector público fue creciendo en gran parte de los
países industrializados a medida que fueron aumentando las distintas prestaciones
La acción fiscal del Estado ante la crisis: déficit, deuda y sostenibilidad fiscal 147
sociales; pero no fue sino a partir de la Segunda Guerra Mundial, que el crecimien-
to de dicho sector ha sido significativo a través de la mayoría de los países del
mundo340. En términos generales, el gasto público pasó de ser uno que cumplía
«funciones regalistas –orden público, justicia, defensa, relaciones internaciona-
les341–» a una ampliación significativa para incluir «funciones sociales –salud, edu-
cación, desempleo, etc.342–». Esto supuso que la participación del gasto público en
las medidas nacionales del gasto agregado aumentara significativamente desde la
Segunda Guerra Mundial. Y gran parte de estas funciones sociales cumplían fun-
ciones redistributivas, es decir, funciones de tributar más fuertemente a las familias
de rentas altas para poder pagar los servicios sociales que se le proveían principal-
mente a las familias de rentas más bajas. Este crecimiento en el tamaño del sector
público contribuyó a que la política fiscal pudiese llegar a tener una función impor-
tante en términos de estabilización económica.
La efectividad de la política fiscal está determinada en gran medida, como se
verá más adelante, de la magnitud de los multiplicadores fiscales. Estos dependen
a su vez de múltiples factores que están fuera del alcance de los tecnócratas a cargo
de dicha política, al menos en el corto plazo. Dos de los factores que frecuentan ser
de gran consideración en la efectividad de la política fiscal, según múltiples publi-
caciones de macroeconomía y de política económica, es el tamaño de la economía
bajo consideración343 y su grado de apertura económica344. En primer lugar, para
que la política fiscal pueda tener peso sobre la demanda agregada y pueda contra-
rrestar las fluctuaciones que por lo general se experimentan en la inversión privada,
el sector gubernamental tiene que ser relativamente grande. En otras palabras, un
Estado mínimo, o un presupuesto discrecional pequeño no puede impactar a la
demanda agregada de la misma forma que un presupuesto grande. Operacionali-
zando la afirmación anterior, para que la política fiscal pueda tener un efecto esta-
340 Esto se ha presentado en múltiples fuentes bibliográficas. Véase, por ejemplo, en P. H.
LINDERT, El ascenso del sector público: Crecimiento económico y gasto social del siglo XVIII al pre-
sente, vol. 1. La historia, traducido por Roberto R. Reyes-Mazzoni, México, D.F., Fondo de Cultu-
ra Económica, primera edición electrónica, 2012; de la primera edición en español, 2011.
341 C. OCHANDO (Ed.), Políticas económicas coyunturales - Objetivos e instrumentos, Valencia,
Tirant Lo Blanch, 2015; página 87.
342 Ibid.
343 Consúltense a modo de ejemplo las siguientes fuentes: INTERNATIONAL MONETARY FUND,
Fiscal Monitor -- Now Is the Time: Fiscal Policies for Sustainable Growth, Washington, DC, IMF,
2015. Véase en particular el capítulo 2 titulado Can fiscal policy stabilize output, págs. 21 y ss.; A.
BÉNASSY-QUÉRÉ et al., Economic Policy: Theory and Practice, New York, Oxford University Press,
2da edición 2019; páginas 169, 190-191; ANDERSEN, Torben M., Is there a Role for an Active Fiscal
Stabilization Policy?, Munich, CESifo Group Munich, abril 2005, página 19; y también NOORD,
Paul van den, The Size and Role of Automatic Fiscal Stabilisers in the 1990s and Beyond, Paris,
OECD, enero 2000, página 7.
344 Tómese por ejemplo N. BATINI et al., Fiscal Multipliers: Size, Determinants, and Use in
Macroeconomic Projections, Washington, DC, International Monetary Fund, septiembre 2014; y
G. KARRAS, Fiscal Policy Spillovers through Trade Openness, JSTOR, en «Journal of Economic Inte-
gration» 29 (2014) 3, 563-581. Relacionado a este tema, véase a D. RODRIK, Why do More Open
Economies Have Bigger Governments?, en «Journal of Political Economy» 106 (1998) 5, 997-1032.

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