Agotamiento de remedios administrativos
| Autor | Ruth E. Ortega Vélez |
| Páginas | 44-56 |
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Derecho Administrativo. La doctrina de agotamiento de remedios administrativos postula que toda parte que esté dentro de un procedimiento ante una agencia administrativa no podrá recurrir ante el foro judicial hasta que haya agotado todos los remedios ante la agencia. Conforme esta doctrina, el foro judicial debe abstenerse hasta que concluyan los trámites administrativos. Esta doctrina representa una manera de balancear los poderes entre las agencias y los tribunales para así coordinar los esfuerzos entre las mismas. Para que una
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resolución u orden emitida por una agencia administrativa pueda ser objeto de revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones, se exigen dos requisitos: (1) que la parte adversamente afectada por la orden o resolución haya agotado los remedios provistos por la agencia, y (2) que la orden o resolución sea final y no interlocutoria.
Por tanto, la doctrina de agotamiento de remedios administrativos constituye una norma de autolimitación judicial dirigida a facilitar la revisión judicial. Procura asegurar que los tribunales tengan la información más precisa sobre los fundamentos de una actuación gubernamental, y así colocar a los tribunales en condición de tomar la decisión más informada posible sobre el recurso instado. Procura, además, liberar a los tribunales de asuntos que pueden ser resueltos administrativamente. Además, dentro del campo administrativo priva la norma de que los tribunales han de mantener una actitud de deferencia al cauce que provea la agencia para la solución de las controversias que se le presenten.48
La doctrina de agotamiento de remedios administrativos atañe a la etapa dentro del procedimiento administrativo en la cual los tribunales deben intervenir y ejercer su función revisora. Se trata de una etapa en que alguna acción administrativa ha comenzado, pero no finalizado. No se trata de falta de jurisdicción del tribunal, sino de abstenerse de ejercer hasta tanto finalice el trámite administrativo. Esta doctrina solo determina la etapa en que se puede obtener la revisión judicial de una determinación administrativa.49 No altera la jurisdicción primaria del organismo administrativo para formular la determinación inicial cuya revisión se interesa. El alcance de la regla que exime el agotamiento de remedios administrativos se limita únicamente a obviar el procedimiento de revisión interna de la agencia para acelerar la revisión judicial ante los tribunales.50
Quiere ello decir que, la norma de agotamiento de remedios administrativos se aplica en casos en los cuales una parte que instó o tiene instada alguna acción ante una agencia u organismo administrativo, recurre a algún tribunal sin antes haber completado todo el trámite administrativo disponible. Es decir, la norma se invoca usualmente para cuestionar la acción judicial de un litigante que acudió originalmente a un procedimiento administrativo o era parte de este y que recurrió luego al foro judicial, aunque aún tenía remedios administrativos disponibles.51 Lo que implica que al amparo de la doctrina se tienda a cuestionar la procedencia de una acción judicial instada por una parte, que acudió en primera instancia a un organismo administrativo, y que luego, sin antes esperar
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a que finalicen tales trámites o a que se le concedan los remedios administrativos correspondientes, se desvía de tal cauce recurriendo, al mismo tiempo, a los tribunales en busca del remedio que dejó pendiente de adjudicación ante la agencia pertinente.
En Bird Construction Corp. v. A. E. E., 2000, 152 D.P.R. 928, se presenta un ejemplo evidente de cuándo es que aún no han concluido los remedios disponibles ante la agencia. Según los hechos del caso, entre la A.E.E. y Bird Construction surgió una disputa en relación a la ejecución de un contrato de obra. De conformidad con una cláusula del contrato, la controversia fue sometida a arbitraje, con una reclamación de Bird y una reconvención de la Autoridad. Estando pendiente la disputa ante la Asociación Americana de Arbitraje, el jefe de la División de Suministro de la Autoridad eliminó a Bird del Registro de Proveedores de la A.E.E. Bird ignoró el recurso ante la Secretaría de Procedimientos Adjudicativos de la A.E.E., y presentó recurso de revisión judicial ante el T.A. Este asumió jurisdicción y revocó la decisión administrativa del Jefe de la División de Suministros de la A.E.E. La A.E.E. recurrió al Tribunal Supremo. El Tribunal Supremo revoca la sentencia recurrida al resolver que el T.A. no debió asumir jurisdicción porque Bird no apeló el remedio administrativo ante la Secretaría de Procedimientos Administrativos de la A.E.E., y que la intervención judicial contraviene la política pública a favor del arbitraje. El tribunal apelativo debió denegar el recurso de revisión instado por Bird, pues la jerarquía adjudicativa de la A.E.E. dispone para que las determinaciones adjudicativas finales del Jefe de la División de Suministros sean apelables ante la Secretaría de Procedimientos Adjudicativos de la A.E.E. Bird estaba obligado a agotar el remedio administrativo, lo cual no hizo. Sin embargo, otra razón abona a la conclusión de que la controversia no debió adjudicarse en el tribunal apelativo: la vigencia del proceso arbitral. Al recurrir al T.A. estaban litigando un asunto que era arbitrable según la cláusula contractual y, sobre todo, que necesariamente llevarían al tribunal, en el proceso de revisión, a hacer determinaciones de hechos sobre materias posiblemente idénticas a las que estaban ante la atención de un árbitro y sobre las cuales el mismo emitiría conclusiones que sustentarían su laudo. Esto redundaría en la indeseable situación de que las partes en el proceso arbitral, simultáneamente tendrían que litigar lo mismo en un pleito judicial o en un proceso administrativo, con la posibilidad de que se obtuvieran resultados contradictorios y se encareciera la solución de las controversias.
Como se ha mencionado, la doctrina constituye una norma de abstención judicial, cuyo propósito es evitar que las reclamaciones presentadas ante una agencia administrativa lleguen al foro judicial a destiempo. De ahí que solo es objeto de revisión judicial una resolución administrativa final. En virtud de las doctrinas de agotamiento de remedios administrativos y revisión judicial, los
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tribunales, a su discreción, se abstendrán de evaluar la actuación de la agencia, hasta tanto la persona o junta que dirija dicha entidad resuelva, en su totalidad, la cuestión litigiosa.52
Sobre todo, es evidentemente necesario que la parte peticionaria ante el foro judicial, sea la misma parte que participó en el procedimiento administrativo, pero que no agotó la fase de este que estaba aún pendiente.
En principio, según el Tribunal Supremo en Mercado Vega v. U.P.R., 1991, 128 D.P.R. 273, la doctrina de agotar los remedios administrativos fue creada jurisprudencialmente en respuesta a las necesidades de competencia administrativa y orden en los procedimientos. De igual forma, en el ámbito federal, de donde proviene la legislación de procedimientos administrativos, se ha reconocido que la doctrina sobre agotamiento de remedios y la exigencia de que solo las resoluciones finales son revisables, se basan en los mismos fundamentos.53 La misma se apoya en la premisa fundamental de que "nadie tiene derecho a auxilio judicial por un daño supuesto o inminente hasta haber agotado el remedio administrativo prescrito".
Posteriormente, con el objetivo de instrumentar la política de excluir la participación de los tribunales de justicia de asuntos que pueden ser resueltos administrativamente, la Asamblea Legislativa se dio a la tarea específica de adoptar e incorporar la mencionada doctrina al ordenamiento jurídico de Puerto Rico a través de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, en específico del Capítulo sobre la revisión judicial de órdenes administrativas. Así, la doctrina de agotamiento de remedios administrativos fue codificada en la Sec. 4.2 de la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. §2172. que dispone:
"Una parte adversamente afectada por una orden o resolución final de una agencia y que haya agotado todos los remedios provistos por la agencia o por el organismo administrativo apelativo correspondiente podrá presentar un recurso de revisión ante el Tribunal de Apelaciones, dentro de un término de treinta (30) días contados a partir de la fecha del archivo en autos de la copia...
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