Consolidación fiscal y enseñanzas de la crisis: análisis de legislación
| Autor | Lugo Camacho, Fernando L. |
| Páginas | 255-300 |
CAPÍTULO V:
Consolidación fiscal y enseñanzas de la crisis:
análisis de legislación
En el primer capítulo se presentaron brevemente algunos aspectos del fenó-
meno de globalización y sus influencias y concomitancias sobre las dimensiones
económicas y jurídicas. También se expuso el contexto en el cual se gestó y se
desenvolvió la crisis. En el segundo capítulo se presentaron algunas justificacio-
nes de la intervención del Estado en la actividad económica, y sus implicaciones
con respecto al estudio del Derecho y la Economía y al del Derecho Público Eco-
nómico. Dentro de esta discusión, se explicaron las razones generales de la inter-
vención del Estado en la actividad económica, las políticas económicas para
dichas intervenciones, y los instrumentos disponibles dentro de cada tipo de
política económica y sus efectos. Terminó dicho capítulo con el modo en el que
el Derecho Público Económico enfoca los temas de intervención del Estado en la
economía, sus distintas manifestaciones y órganos de influencia, y el paso que
ha venido experimentando el Estado, de uno de gestión más directa a otro de
intervención indirecta mediante mecanismos regulatorios. El tercer capítulo
expuso las consideraciones generales prácticas en torno a la acción fiscal del
Estado en su carácter de estabilizador de la demanda agregada; y ante una crisis
económica, su límite viene dado por la capacidad de emitir deuda y mantener
bajo control tanto los déficits como el crecimiento de los niveles de deuda. El
capítulo concluyó con los problemas centrales asociados a la consolidación eco-
nómica y los momentos óptimos para ponerla en funciones. Y el cuarto capítulo
presentó someramente el desarrollo de la crisis, tanto en sus aspectos generales
en EE. UU. y Europa, como en sus desenvolvimientos particulares en España y
Puerto Rico.
Este capítulo tratará ya con el análisis de las medidas de ajuste fiscal que
tomaron dos gobiernos para enfrentar sus respectivas crisis fiscales. Como se vio
en el primer capítulo, las crisis de España y de Puerto Rico fueron de diversa índo-
le causadas en un principio por factores totalmente diferentes. Sin embargo, cuan-
do la crisis financiera que se inició en los EE. UU. comenzó a transmitirse por todo
el mundo, tanto en España como en Puerto Rico se tomaron distintas medidas para
encararla. En este capítulo se examinarán las medidas en términos generales, y en
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específico, las medidas fiscales. Como ya se elaboró en el segundo capítulo, la polí-
tica monetaria puede llevarse a cabo de forma más o menos independiente, por
parte de los administradores asignados a esa tarea. Sin embargo, la política fiscal
tiene un componente de discrecionalidad que requiere su evaluación por parte del
poder legislativo. Por consiguiente, tanto las medidas de expansión del gasto públi-
co, como la consolidación posterior tienen que aprobarse por el poder legislativo.
Y serán algunas de estas medidas las que examinaremos para sus semejanzas y
diferencias al intentar aplicar unos principios económicos en la práctica jurídi-
co-política.
Sin embargo, para contextualizar el análisis de algunas leyes de consolidación
fiscal, se presentarán varios elementos previos que ayudarán a una mejor compren-
sión de las intenciones, alcances, y resultados de estas leyes.
A. Consideraciones previas
1. Entes supraestatales como mecanismos para estabilizar
el presupuesto
a) Planteamiento general
Como se ha visto en algún capítulo anterior, y sin entrar en los detalles sobre
lo que constituye insostenibilidad de la deuda pública, las trayectorias desproporcio-
nadas de deuda no son recomendables para ningún país ni ningún gobierno. Esto
se torna más importante en países que conforman una unión monetaria, en la que
el valor de la moneda depende en gran medida de la solidez económica de cada uno
de los Estados miembros de dicha unión. Y a su vez es imperativo, cuando dicha
unión monetaria no tiene un aparato fiscal unitario que pueda servir de amortigua-
dor o de balance cuando algunos de sus países miembros sufren de algún choque
económico externo asimétrico –es decir, que afecta a una porción de la unión, no a
la unión en su totalidad–. Ante esta última situación, la política económica más
poderosa de la que disponen es la política fiscal, la que con más eficacia pudiera
hacerle frente a un choque externo asimétrico.
Pero dicha política fiscal debe ser sustentable. Para evitar una situación de
insostenibilidad, existen mecanismos de presión supraestatales que ayudan a los
países a vigilar sus finanzas públicas. Por ejemplo, a los países con préstamos del
FMI se les requiere que cumplan con unas condiciones que equivalen a restriccio-
nes en el uso de sus finanzas públicas, lo que sería semejante a decir que dicha
institución es un ente supraestatal que incide en las decisiones fiscales y presupues-
tarias de dichos países.
En lo que sigue se presentarán dos instituciones supraestatales que restringen
la política fiscal de los países miembros que componen uniones monetarias; parti-
cularmente para España desde el lado de la Unión Europea, y para Puerto Rico,
desde la parte de EE. UU.
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b) España
A pesar de que los presupuestos son asunto bajo control directo de los distintos
Estados y entes a cargo de su administración, para los Estados miembros de la UEM
existen mecanismos supranacionales o supraestatales de vigilancia o fiscalización
presupuestaria. Con anterioridad al Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gober-
nanza en la Unión Económica y Monetaria –el llamado «Pacto Presupuestario»– se
habían establecido requisitos de control de déficits y de deuda para los países miem-
bros de la UEM600. A pesar de que se habían instituido valores de referencia en torno
a los déficits y los niveles de deuda pública como proporción del PIB, y que se espe-
cificaban las sanciones, no quedaba claro el procedimiento para llevarlas a cabo. En
otras palabras, a pesar de todos los procedimientos regulatorios en materia fiscal,
estos no han sido suficientes para «evitar la sucesión de desequilibrios macroeconó-
micos, financieros y presupuestarios en la Eurozona ni la posterior crisis de deuda
soberana que se produjo en algunos países de la zona601».
De acuerdo a Soler Martínez, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento tiene tres
objetivos fundamentarles: primero, busca establecer «un pacto presupuestario que
conduzca al equilibrio o al superávit a los Estados firmantes, que éstos deberán
incorporar a su Derecho interno, y cuyo incumplimiento podría suponer sanciones
económicas para el estado miembro en cuestión… [segundo] se pretende la coor-
dinación de las políticas económicas y de convergencia que conduzcan a la infor-
mación den tiempo real de los planes de emisión de deuda pública de los Estados
firmantes, y que consiga asegurar que se cumpla el calendario de reformas de polí-
tica económica… [y tercero] se busca fortalecer la gobernanza de la zona euro602».
Dentro de la incorporación de las directrices expuestas en este tratado al Derecho
interno, el inciso 2 del artículo 3 declara que las reglas a incorporarse deberían ser
preferiblemente de rango constitucional, algo que España hizo con la reforma del
artículo 135 de la Constitución española, como se verá más adelante.
En otras palabras, este tratado contiene un mecanismo preventivo y otro san-
cionador para cuando un país miembro no cumpliera con los requisitos de déficit
y deuda. Asimismo, el tratado establece los requisitos de déficit estructural como un
máximo de 0,5 por ciento del PIB, y de la deuda pública con un máximo de 60,0
por ciento del PIB. Las desviaciones con respecto a estas cifras se aceptarían sólo
en caso de «circunstancias excepcionales», entendidas estas como «aquel aconteci-
miento inusual que esté fuera del control de la Parte Contratante afectada y tenga
una gran incidencia en la situación financiera de las administraciones públicas o
aquellos períodos de grave recesión económica603».
600 Véase el art. 126 del TFUE.
601 J. A. SOLER MARTÍNEZ, El derecho de la Unión Europea ante la crisis: consideración especial
de los mecanismos de rescate e incidencia en el desarrollo constitucional de la Unión Europea,
Madrid, EDISOFER, 2018; página 189.
602 Ibid. páginas 190-191.
603 Art. 3 del TECG.
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