Sentencia de Tribunal Apelativo de 30 de Septiembre de 2015, número de resolución KLRA201401048
| Emisor | Tribunal Apelativo |
| Número de resolución | KLRA201401048 |
| Tipo de recurso | Recursos de revisión administrativa |
| Fecha de Resolución | 30 de Septiembre de 2015 |
| MEJ�A SCHOOL BUS, INC. | | Revisi�n administrativa procedente del Departamento de Educaci�n Propuesta N�m. TE 2015-001-Ruta Sobre: Adjudicaci�n de solicitud de propuesta por el Comit� de Transportaci�n Escolar de la Regi�n Educativa de San Juan |
Panel integrado por su presidenta, la Jueza Colom Garc�a, el Juez Steidel Figueroa y el Juez S�nchez Ramos1
S�nchez Ramos, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 30 de septiembre de 2015.
Mej�a School Bus Inc. (�Mej�a� o la �Recurrente�) nos solicita que revisemos la adjudicaci�n por el Departamento de Educaci�n (el �Departamento� o �Educaci�n�) de ciertas rutas de transporte escolar, adjudicadas a trav�s del mecanismo de solicitud de propuestas (�SDP� o �RFP�).� Por las razones que se exponen a continuaci�n, confirmamos la adjudicaci�n realizada por Educaci�n.
Se impugna aqu�, en esencia, la implantaci�n por Educaci�n, en el verano del 2014, de un nuevo mecanismo competitivo (solicitud de propuestas) para adjudicar la contrataci�n de transporte escolar, con el fin de generar ahorros sustanciales en el gasto por este concepto.�
A pesar de que la competencia, tradicionalmente y generalmente, es el m�todo preferido por nuestra jurisprudencia y legislaci�n, en cuanto a la forma de adquirir bienes y servicios para el gobierno2, desde al menos el 2009, Educaci�n ha estado utilizando el mecanismo, no competitivo, de contratos de emergencia para adjudicar los contratos de transporte para las diversas rutas escolares.� Ello pues, seg�n nos informa la Procuradora General, por diversas razones, el m�todo competitivo de subastas, dispuesto por el reglamento antes vigente, no estaba rindiendo resultados.3�
Es en este contexto, y a ra�z de todo lo anterior, que Educaci�n plantea que se dispuso, en el 2014, a intentar un nuevo m�todo competitivo de adjudicaci�n de contratos de transporte escolar, el cual es aqu� impugnado.�
Veamos.
La Recurrente, en agosto de 2012, suscribi� un contrato con Educaci�n, para brindar servicios de transportaci�n de escolares (el �Contrato de Emergencia de 2012�).� Dicho contrato es producto de un acuerdo de emergencia adoptado el 3 de agosto de 2012 por el Departamento.�
Como apunta la Procuradora General, este Contrato de Emergencia de 2012 es un buen ejemplo del problema que Educaci�n pretendi� atender a trav�s de la nueva reglamentaci�n adoptada en el 2014.� Resaltamos que dicho contrato ten�a una vigencia de cinco a�os.� Esto, a pesar de que la ley org�nica del Departamento expresamente dispon�a, y todav�a dispone, que los contratos de transporte escolar no podr�n tener una vigencia mayor a los tres a�os. Art. 6.04(v) de Ley 14-1999 (�Ley Org�nica�), 3 LPRA 145u(v).
Adem�s, la propia reglamentaci�n entonces vigente limitaba a 180 d�as la duraci�n de un contrato de emergencia.� Art. 19 del Reglamento para la Transportaci�n de Escolares, Reglamento N�m. 8082, de 10 de octubre de 2011.� Al rebasar la vigencia dispuesta reglamentariamente por el propio Departamento para contratos de emergencia de transporte escolar, as� como la vigencia dispuesta por la Ley Org�nica para cualquier contrato de transporte escolar, bien podr�a considerarse nulo el Contrato de Emergencia, al menos en cuanto rebasaba dichos t�rminos.�
Como cuesti�n de pol�tica p�blica, es preferible evitar tener que recurrir a mecanismos de emergencia que obvien los m�todos competitivos disponibles.� Compatible con ello, es preciso que no perdamos de vista, en nuestro an�lisis sobre la validez del nuevo mecanismo competitivo aqu� impugnado, la deseabilidad de permitir a las agencias experimentar con m�todos competitivos que sustituyan otros que no hayan probado ser efectivos en el pasado mientras, a la vez, se evita tener que recurrir a mecanismos de emergencia.
Conforme se�ala la Procuradora General, los contratos vigentes en la primera mitad del 2014, mayormente adoptados en agosto de 2012 por v�a del mecanismo no competitivo de emergencia, causaron que, al 30 de junio de 2014, el Departamento se hubiese excedido del presupuesto determinado para transporte escolar, por m�s de $61 millones.� Esto surge, tambi�n, de las determinaciones de hechos de una sentencia del Tribunal de Primera Instancia, en un caso relacionado, de la cual tomamos conocimiento judicial.� V�ase sentencia de 5 de septiembre de 2014 (G. Romero, J.), en el caso SJ2014CV00144.
Ante dicha situaci�n, y por raz�n de la conocida, y dif�cil, situaci�n fiscal del Estado, se aprob� la siguiente medida, como parte de la Ley 66, aprobada el 17 de junio de 2014 (�Ley 66�, la cual, en general, declar�
un estado de emergencia fiscal en el gobierno):
� Se le autoriza y faculta al Secretario de Educaci�n a tomar todas las medidas necesarias para renegociar, reestructurar o modificar los contratos con los porteadores para cumplir con el mandato de austeridad y control de gastos � No obstante lo dispuesto en cualquier otra ley, el Secretario estar� facultado a proveer, modificar o cancelar el contrato de servicio o acuerdo legal de cualquier porteador, de proveer servicios de transporte escolar en las zonas de servicio y bajo las condiciones que �ste determine.� �
Art. 15 de la Ley 66 (�nfasis suplido).�
Es decir, la Ley 66 autoriz� expresamente a Educaci�n a re-negociar, modificar o cancelar los contratos de servicios de transportaci�n escolar, seg�n fuere necesario, para cumplir con el mandato de generar ahorros en los gastos por dicho concepto.
De conformidad con dicha autorizaci�n legislativa, Educaci�n, el 24 de junio de 2014, cancel� el Contrato de Emergencia de 2012 (junto con todos los dem�s contratos de transporte escolar entonces vigentes), efectivo al 30 de junio de 2014.4�
El Departamento entonces adopt� reglamentaci�n dirigida a establecer un nuevo mecanismo competitivo para adjudicar las distintas rutas de transporte escolar.� En particular, el 30 de junio de 2014, el Secretario de Educaci�n present� en el Departamento de Estado el Reglamento para la Transportaci�n de Escolares, Reglamento 8494 (el �Nuevo Reglamento�), acompa�ado de una certificaci�n del Gobernador con fecha del 24 de junio de 2014, la cual hac�a constar la inmediata vigencia del mismo.
En efecto, ante la accidentada experiencia del Departamento, seg�n alega la Procuradora, al intentar anteriormente adjudicar la contrataci�n de transporte escolar a trav�s de subastas, con la consecuencia de que, en la pr�ctica, se estaba contratando por la v�a no competitiva de emergencia, el Nuevo Reglamento opt� por un mecanismo competitivo distinto -- el de la Solicitud de Propuestas.
En general, la solicitud de propuestas (o RFP) se distingue por ser un procedimiento m�s flexible que permite la negociaci�n entre los licitadores y las agencias durante la evaluaci�n de una propuesta. Caribbean Communications v. Pol. De P.R., 176 DPR 978 (2009). El factor principal es que confiere a los licitadores la oportunidad de revisar y modificar sus ofertas antes de la adjudicaci�n de la buena pro, lo que surge del propio requerimiento de propuestas.
En este caso, el Nuevo Reglamento cre� un Comit� de Transportaci�n Escolar (el �Comit��) para cada regi�n educativa, el cual estar�a a cargo de preparar e implantar un Plan de Transportaci�n Escolar.� Se asign� la responsabilidad al Comit� de evaluar todas las solicitudes de propuestas y, en general, de administrar dicho proceso, culminando en la adjudicaci�n y contrataci�n con el proponente agraciado.� Tambi�n dicho Comit� qued� facultado a negociar y formalizar contratos con los municipios que puedan y est�n dispuestos a prestar los servicios de transporte escolar.�
Se dispuso que, a partir de la divulgaci�n de la solicitud de propuestas por el Comit�, el mismo deber� llevar a cabo una reuni�n de orientaci�n, dentro del t�rmino de 10 d�as.� El Nuevo Reglamento dispone que los interesados deber�n someter sus propuestas en los formularios correspondientes y cumplir con un n�mero de requisitos (por ejemplo, tener tres a�os de experiencia haciendo negocios en Puerto Rico, someter evidencia de solvencia econ�mica, tener experiencia previa en transporte escolar, contar con los permisos correspondientes, as� como con p�lizas de seguro, proveer listas de veh�culos, as� como contar con una garant�a de oferta o �bid bond� y una garant�a de ejecuci�n o �performance bond�, etc.).� Se incluyen tambi�n varios requisitos con los que deber� cumplir todo contratista en el desempe�o de sus obligaciones bajo el contrato que se otorgue (por ejemplo, condiciones de seguridad e higiene en los veh�culos, etc.).
El Nuevo Reglamento establece el calendario que regir� el proceso de RFP, detallando la secuencia de actividades que ocurrir�n, y el t�rmino de d�as que deber� decursar entre cada una (divulgaci�n del RFP, reuni�n de orientaci�n, entrega de cartas de intenci�n, entrega de preguntas, entrega de respuestas a preguntas, entrega de propuestas, adjudicaci�n, negociaci�n del contrato, y firma del mismo).� Conforme con lo dispuesto en el Reglamento, una sola persona (el �oficial coordinador�) ser� el �nico punto de contacto entre los proponentes y el Departamento.
Bajo este mecanismo reglamentario, se permite a Educaci�n solicitar mejoras a las propuestas y negociar con los proponentes, si ello se considera adelanta los mejores intereses del Departamento.� Se establece tambi�n que no se generar� obligaci�n alguna del Departamento, hacia proponente alguno, hasta tanto no se formalice el contrato correspondiente.
En cuanto a los criterios para evaluar propuestas, el Nuevo Reglamento dispone que el prop�sito del proceso es seleccionar la alternativa que demuestre �la mayor capacidad dentro de las expectativas de costos�.� Art.
26, sec. 1, del Nuevo...
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