Sentencia de Tribunal Apelativo de 28 de Junio de 2019, número de resolución KLRA201800680
| Emisor | Tribunal Apelativo |
| Número de resolución | KLRA201800680 |
| Tipo de recurso | Recursos de revisión administrativa |
| Fecha de Resolución | 28 de Junio de 2019 |
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Panel Especial integrado por su presidente, el Juez Vizcarrondo Irizarry, la Jueza Romero García y la Jueza Surén Fuentes[1]
Vizcarrondo Irizarry, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 28 de junio de 2019.
Comparecen Puerto Rico Eco Park, Inc., Moca Eco Park Corp. y Yauco Eco Park, LLC (Eco Park o recurrentes), mediante recurso de Revisión Administrativa y solicitan la revisión de la adjudicación de una Solicitud de Propuestas (RFP) en favor de la licitadora Waste Enterprises Corp. (WEC). Evaluada la referida adjudicación conforme a los requerimientos de la propuesta y los criterios de adjudicación utilizados y aplicando las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, se CONFIRMA la Minuta de Adjudicación Enmendada.[2] Exponemos.
Mediante Aviso para Solicitud de Propuestas (RFP), Serie 2018-2019, la Junta de Subastas del Municipio de Yauco (Junta de Subastas) abrió a propuestas, a compañías licitadoras interesadas en la administración y operación del sistema de relleno sanitario (SRS) del Municipio de Yauco. A esta convocatoria respondieron las Compañías Eco Park Group y Waste Enterprises Corp.
Analizadas las ofertas suministradas por ambas compañías, la Junta de Subastas concluyó e hizo constar que ambas propuestas cumplían con lo establecido en el RFP.[3] Ello en términos de capacidad económica, equipo y disponibilidad de lo requerido, entre otros factores considerados por la Junta de Subastas.
Mediante Minuta de Adjudicación Enmendada, emitida el 30 de octubre de 2018, y notificada a las compañías licitadoras en esa misma fecha,[4] la Junta de Subastas decidió adjudicarle la buena pro a la Compañía WEC. En su dictamen, la Junta declaró que tomaba tal decisión en cumplimiento con los requerimientos establecidos y teniendo en cuenta la calidad de los servicios propuestos, el cumplimiento con las garantías solicitadas y el costo de los servicios requeridos, tanto para el plan de las celdas existentes como el desarrollo de nuevas celdas, velando por los mejores intereses del Municipio de Yauco.
Inconforme con el referido dictamen, Eco Park acude mediante recurso de Revisión para impugnar la adjudicación del RFP a WEC. En este, formula los siguientes señalamientos de error:
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Erró la Junta de Subastas del Municipio Autónomo de Yauco al adjudicar el RFP a WEC sin haber aplicado los criterios específicos establecidos en el RFP y sin cumplir con los criterios establecidos en los estatutos y la reglamentación aplicable.
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Erró la Junta de Subastas del Municipio Autónomo de Yauco al adjudicar el RFP a WEC a base de criterios ajenos al RFP y no a base del expediente administrativo.
II La subasta tradicional y el requerimiento de propuestas o RFP (request for proposal) son métodos mediante los cuales tanto el gobierno central como el municipal adquieren bienes y servicios. A través de ambos mecanismos se protegen los intereses del Soberano ya que procuran conseguir "los precios más económicos; evitar el favoritismo, la corrupción, el dispendio, la prevaricación, la extravagancia y el descuido al otorgarse los contratos, y minimizar los riesgos de incumplimiento". Es evidente que, en la medida que haya pureza en estos procedimientos, los entes estatales y municipales promoverán la libre competencia entre los postores. A diferencia de las formalidades que requiere la subasta habitual, desde R & B Power v. ELA, 170 DPR 606, 621 (2007), nuestro más alto foro ha indicado que el RFP se destaca por ser un procedimiento informal y flexible, que permite al oferente negociar con el gobierno central o municipal y enmendar o revisar las ofertas antes de la adjudicación de un contrato de adquisición de bienes y servicios. El uso del requerimiento de propuesta -como método alterno a la subasta formal- es común "cuando se trata de bienes o servicios especializados que involucran aspectos altamente complejos o cuando existen escasos competidores cualificados". Además de lo anterior, se ha establecido que del RFP debe surgir "los requerimientos, los términos y las condiciones, así como los factores que han de considerarse en la evaluación para la adjudicación de la subasta". Por la naturaleza informal y flexible de este mecanismo excepcional y la erogación de fondos públicos que implica, se exige que su utilización no se convierta en la norma como un escape a la competencia secreta de la subasta tradicional.
Cabe destacar que, si bien "la subasta formal y el RFP son distintos, no son totalmente incompatibles entre sí". Ello, pues se ha reconocido que un requerimiento de propuestas "participa de características adjudicativas de la misma forma que la subasta tradicional". Por ello, los oferentes o participantes de un RFP pueden cuestionar mediante revisión judicial la adjudicación de una propuesta de subasta. O sea, un RFP no está exento de revisión judicial, aunque la legislación no lo disponga. Ahora bien, tal como en la subasta formal, no existe legislación que regule con uniformidad el método de requerimiento de propuestas o RFP. Según la Ley Núm. 38-2017, conocida como la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, 3 LPRA 9601 et seq. (LPAU), ambos mecanismos se consideran informales y cuasi judiciales y, salvo por la solicitud de reconsideración y revisión judicial, no están sujetos a esta legislación. Significa que "las agencias gubernamentales tienen la facultad de aprobar un reglamento para establecer el procedimiento y las guías que se han de seguir en sus propias subastas". Sin embargo, debido a que los municipios están expresamente excluidos de la definición de "agencia", a éstos no les aplica las disposiciones de la LPAU. Por ello, tanto las subastas tradicionales como el requerimiento de propuestas que adjudique una Junta de Subastas municipal están reguladas por la Ley Núm.
81-1991, según enmendada, conocida como la Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico, 21 LPRA sec. 4001 et seq. (Ley de Municipios Autónomos), y el Reglamento para la Administración Municipal Núm. 8873 de la Oficina del Comisionado de Asuntos Municipales, de 19 de diciembre de 2016 (Reglamento 8873). Asimismo, además de regir las subastas formales y los requerimientos de propuestas en los municipios, estos cuerpos de normas gobiernan el derecho de revisión judicial de los licitadores o participantes.
En cuanto al aviso de adjudicación de la subasta, el Artículo 10.006(a) de la Ley Núm. 81-1991, supra, establece lo siguiente:
La Junta entenderá y adjudicará todas las subastas que se requieran por ley, ordenanza o reglamento y en los contratos de arrendamiento de cualquier propiedad mueble o inmueble y de servicios, tales como servicios de vigilancia, mantenimiento de equipo de refrigeración y otros. (a) Criterios de adjudicación Cuando se trate de compras, construcción o suministros de servicios, la Junta adjudicará a favor del postor razonable más bajo. En el caso de ventas o arrendamiento de bienes muebles e inmuebles adjudicará a favor del postor más alto. La Junta hará las adjudicaciones tomando en consideración que las propuestas sean conforme a las especificaciones, los términos de entrega, la habilidad del postor para realizar y cumplir con el contrato, la responsabilidad económica del licitador, su reputación e integridad comercial, la calidad del equipo, producto o servicio y cualesquiera otras condiciones que se hayan incluido en el pliego de subasta. La Junta podrá adjudicar a un postor que no sea necesariamente el más bajo o el más alto, según sea el caso, si con ello se beneficia el interés público. En este caso, la Junta deberá hacer constar por escrito las razones aludidas como beneficiosas al interés público que justifican tal adjudicación. Tal adjudicación de una subasta será notificada a todos los licitadores certificando el envío de dicha adjudicación mediante correo certificado con acuse de recibo. En la consideración de las ofertas de los licitadores, la Junta podrá hacer adjudicaciones por renglones cuando el interés público así se beneficie. La Junta notificará a los licitadores no agraciados las razones por las cuales no se le adjudicó la subasta. Toda adjudicación tendrá que ser notificada a cada uno de los licitadores apercibiéndolos del término jurisdiccional de diez (10) días para solicitar revisión judicial de la adjudicación ante el Tribunal de Apelaciones de conformidad con el artículo 15.002 de esta Ley (21 LPRA sec. 4702).
De otra parte, la Sección 13(3) del Reglamento para la Administración Municipal sobre Aviso de Adjudicación de Subastas, hace un resumen de la jurisprudencia sobre las subastas y establece lo siguiente:
La notificación de adjudicación o la determinación final de la Junta, que se enviará a todos los licitadores que participaron en la subasta, debe contener la siguiente información:
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nombre de los licitadores;
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síntesis de las propuestas sometidas;
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factores o criterios que se tomaron en cuenta para adjudicar a los licitadores perdidosos;
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derecho a solicitar revisión judicial de la adjudicación o acuerdo final, ante el Tribunal de Apelaciones, y el...
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