Sentencia de Tribunal Apelativo de 30 de Junio de 2016, número de resolución KLRA201600552
| Emisor | Tribunal Apelativo |
| Número de resolución | KLRA201600552 |
| Tipo de recurso | Recursos de revisión administrativa |
| Fecha de Resolución | 30 de Junio de 2016 |
ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
| Construcciones José Carro S.E. | | |
Panel integrado por su presidente el Juez Steidel Figueroa, la Juez Cintrón Cintrón y la Juez Rivera Marchand.
Rivera Marchand, Juez Ponente
En San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 2016.
Comparece ante nosotros, Construcciones José Carro S.E. (en adelante CJC o recurrente) solicitándonos que revisemos la decisión de la Junta de Subastas de la Autoridad de Carreteras y Transportación de Puerto Rico (en adelante, ACT) mediante la cual adjudicó la Subasta Formal P-16-07 a favor de Super Asphalt Pavement Corp. (en adelante, SAP). Pendiente lo anterior y a petición del recurrente ordenamos la paralización de los procedimientos mediante Resolución dictada y notificada el 9 de junio de 2016.
Por los fundamentos que expondremos a continuación, confirmamos la determinación de la ACT.
La Junta de Subastas de la ACT publicó un Aviso de Subasta Formal P-16-07 para el proyecto de la rehabilitación del pavimento de la carretera PR-149 de Villalba a Juana Díaz (en adelante, el proyecto). Dicho proyecto estaría subsidiado parcialmente por fondos federales por lo que los licitadores estaban sujetos a cumplir con la reglamentación federal aplicable y la adjudicación de la subasta necesitaría el visto bueno de la Administración Federal de Carreteras (en adelante FHWA, por sus siglas en inglés), una agencia bajo la sombrilla del Departamento de Transportación federal (en adelante DOT por sus siglas en inglés).1
El Título 49 del Código de Regulaciones Federales, sección 26, obliga a los licitadores a cumplir con el Disadvantaged Business and Enterprises Program (DBE). El DBE consiste en requerir la participación de empresas, cuyos dueños mayoritarios pertenezcan a grupos social y económicamente desventajados, en la adjudicación y administración de contratos subsidiados completa o parcialmente por fondos del DOT. Dentro del contrato del proyecto de la subasta que nos ocupa, se incluyeron unas instrucciones a los licitadores. La instrucción número 79 para los licitadores establece como requisito que las empresas calificadas como DBE tuvieran 10% de participación en la propuesta de los licitadores.2
Además, dicha instrucción exige el cumplimiento con DBE Program Contract Provisions, que también formó parte del contrato del proyecto. Este último especifica que, de lo anterior no ser posible, la propuesta de los licitadores está sujeta a probar que realizaron esfuerzos de buena fe para llegar a la meta establecida.3
La propuesta de los licitadores se rechazaría en caso de incumplir con la instrucción número 79 y el DBE Program Contract Provisions.4
El 3 de noviembre de 2015, la ACT celebró la subasta formal en la cual se abrieron y leyeron los pliegos sellados de los nueve licitadores que participaron entre los cuales figuraban el recurrente y SAP. La propuesta del recurrente resultó ser la más baja y la próxima más baja fue la propuesta de SAP. En dicho acto de apertura, la ACT le notificó a todos los licitadores que sus propuestas estaban incompletas puesto que omitieron incluir algunos documentos. La ACT le concedió un término para entregar los mismos. Uno de dichos documentos era la Certificación de Utilización de Empresas y Negocios Desventajados (en adelante, CDBEU, por sus siglas en inglés). En cumplimiento con el DBE Program Contract Provisions, los licitadores que no entregaron el CDBEU—siete de los nueve, entre los cuales figuraban el recurrente y SAP—disponían de tres (3) días desde la apertura de la subasta para entregarlos. Solo el recurrente, SAP y otro licitador cumplieron con entregar los documentos requeridos. El 5 de noviembre de 2015, SAP entregó su CDBEU en el cual hizo constar que sobrepasó el mínimo de 10% de participación de las empresas DBE con 11.49%. Por otro lado, el 6 de noviembre de 2015, CJC entregó un CDBEU con un 7.70% de participación de las empresas DBE sin incluir evidencia sobre los esfuerzos de buena fe realizados para cumplir con el 10% requerido. Ante dicho panorama, el 13 de noviembre de 2015, la Oficina de Derechos Civiles (en adelante, ODC) de la ACT, la cual estaba encargada de procurar el cumplimiento con el programa DBE por los licitadores, determinó que CJC no cumplió satisfactoriamente con alcanzar la meta del 10% ni justificó las razones bona fide por las cuales no logró hacer lo anterior. Ello, aun cuando, según la ODC, de un análisis superficial de la propuesta de CJC, surgía que era posible añadir la participación de empresas DBE a la propuesta de CJC para cumplir con la meta de 10%.5
La Junta de Subastas le remitió dicha determinación a CJC vía correo electrónico el 16 de noviembre de 2015 solicitándole que enmendara su CDBEU en o antes del 18 de noviembre de 2015 para que probara los esfuerzos de buena fe, si alguno, que hubiera llevado a cabo para cumplir con el referido 10%.6
El 17 de noviembre de 2015, el recurrente presentó, dentro del término dispuesto, ante la Junta de Subastas el CDBEU enmendado. Sin embargo, dicho CDBEU, aunque reflejaba un aumento en el porciento de participación de empresas DBE con 9.3%, todavía estaba por debajo del 10% requerido. Acompañando su CDBEU enmendado, CJC resaltó que la gran mayoría del proyecto requería la participación de compañías que no estaban cualificadas bajo el programa DBE por lo que se le dificultaba subcontratar a empresas DBE para cumplir con el 10% de participación.7
EL ODC se expresó sobre dicho CDBEU enmendado y determinó que aunque el recurrente no cumplió con la meta del 10%, éste demostró que realizó esfuerzos de buena fe para llegar a dicha meta.8
Por ende, la ODC concluyó que el recurrente cumplió con los requisitos del programa DBE.9
Así las cosas, la Junta de Subastas decidió unánimemente recomendar la adjudicación de la subasta a favor del recurrente, siempre y cuando la FHWA concurriera con dicha decisión.10
El 13 de enero de 2016, la FHWA expresó que consideraba al recurrente como un licitador ‘no responsivo’ por dos razones: (1) por este no cumplir con la meta del 10% de acuerdo a la instrucción número 79 y (2) por igualmente incumplir con el DBE Program Contract Provisions al no aportar prueba de sus esfuerzos de buena fe para cumplir con la referida meta al momento de la apertura y lectura de las propuestas, puesto que los documentos probando lo anterior los entregó 11 días luego de celebrada la subasta.11
Sin embargo, es menester señalar que la Junta de Subastas es la única oficina investida con la autoridad para calificar una propuesta como ‘no responsiva’.
Posteriormente, el 3 de febrero de 2016, el recurrente presentó otro CDBEU enmendado por segunda vez ante la Junta de Subastas mediante el cual incluyó más subcontratistas cualificados como DBE. Con ello, el recurrente logró alcanzar un porciento de 10.03% de participación de dichas empresas, en cumplimiento con la meta. La ODC se expresó en torno a lo anterior y concluyó que con el segundo CDBEU enmendado, el recurrente cumplió con el requisito del 10% de participación de empresas DBE. No obstante, en la minuta de la reunión del 19 de febrero de 2016 de la Junta de Subastas, ésta decidió acoger la determinación del FHWA y declaró al recurrente ‘no responsivo’ al interpretar que éste no probó oportunamente los esfuerzos de buena fe que efectuó para cumplir con la meta del 10% cuando entregó el CDBEU original.
En vista que el recurrente no había recibido una notificación oficial sobre la adjudicación de la subasta, el 2 y el 3 de marzo de 2016, le envió a la Junta de Subastas dos misivas solicitando una reunión para presentar sus fundamentos en torno a su cumplimiento con el programa DBE en su propuesta.12
La Junta de Subastas no contestó dicha solicitud puesto que declaró que no tenía la autoridad de celebrar una reunión con un licitador antes de culminar la etapa de la adjudicación del contrato.13
El 4 de marzo de 2016, el recurrente nuevamente presentó un tercer CDBEU enmendado con el fin de sustituir una empresa DBE por otra, resultando en el mismo 10.03% de participación que constaba en el segundo CDBEU enmendado.14
La Junta de Subastas no tomó en consideración este tercer CDBEU por ya haber expirado el término para entregar el mismo.15
Así las cosas, la Junta de Subastas comenzó el proceso para conseguir la aprobación del ODC y FHWA para adjudicar el contrato a SAP toda vez que fue el licitador con la segunda propuesta más baja y cumplió con los requisitos del programa DBE. Al obtener el visto bueno del ODC y FHWA, el 22 de abril de 2016, la Junta de Subastas del ACT le adjudicó el contrato a SAP.
Luego de su solicitud de reconsideración ser denegada de plano, aun inconforme con la adjudicación del contrato a SAP, CJC acudió ante nos y nos señaló la comisión de los siguientes tres errores:
Erró la ACT al determinar que el compareciente Construcciones José Carro S.E. fue un licitador “no responsivo” basado en su documento CDBEU cuya entrega se dispuso en una fecha posterior a la apertura de la subasta.
Erró la ACT al descalificar a CJC a pesar de que este licitador cumplió con demostrar esfuerzos de buena fe y certificó cumplimiento con los requerimientos del programa federal.
Erró la ACT al no proveer a CJC la oportunidad de ser oído mediante reconsideración administrativa según requiere la reglamentación sobre el uso de empresas desventajadas.
En síntesis, el recurrente arguyó que la manera en que ACT adjudicó la subasta constituyó un trato desigual y arbitrario a la luz de la reglamentación federal aplicable, lo cual a su vez condujo a un desembolso innecesario de más de $28,500 de fondos públicos por la...
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