Sentencia de Tribunal Supremo, 210 DPR 271, (2022)

2022 DTS 099 MMR SUPERMARKET V. MUNICIPIO DE SAN LORENZO, 2022TSPR099

EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

MMR Supermarket, Inc.

Apelado

v.

Municipio Autónomo de San Lorenzo, Honorable José Román Abreu

Apelante

2022 TSPR 99

210 DPR 271, (2022)

210 D.P.R. 271, (2022); MMR Supermarket v. Mun. de San Lorenzo

2022 DTS 99, (2022)

Número del Caso: AC-2020-36

Registro del Caso: 9399

Fecha: 21 de julio de 2022

Opinión de Conformidad emitida por el Juez Asociado señor Rivera García a la cual se le unen los Jueces Asociados señores Feliberti Cintrón, Estrella Martínez y Colón Pérez.

En San Juan, Puerto Rico, a 21 de julio de 2022.

En esta ocasión, tenemos la oportunidad de auscultar la constitucionalidad de la Ordenanza 16-OT, Serie 2016-2017, emitida por el Municipio Autónomo de San Lorenzo, sobre un arbitrio destinado al embellecimiento, ornato, y reciclaje. Esto, por acarrear un aumento ilegal en la tasa contributiva del impuesto municipal aplicable al volumen de negocios, conocido como la “Patente Municipal”.

Con el aval de una mayoría de este Tribunal, declaramos la inconstitucionalidad de la Ordenanza ante la actuación ultra vires del Municipio de San Lorenzo. A tal efecto, este excedió de las facultades delegadas por la Asamblea Legislativa a los municipios en clara contravención al poder conferido por nuestra Constitución. Lamentablemente, pese a existir una voluntad unánime para declarar la inconstitucionalidad de la actuación municipal, no fue posible emitir una Opinión mayoritaria. Esto, por motivo de una divergencia de criterios sobre un aspecto jurisdiccional que no afecta la controversia medular de este recurso. Veamos.

I

El 17 de marzo de 2017 el Municipio Autónomo de San Lorenzo (Municipio o apelante) aprobó la Ordenanza 16-OT, Serie 2016-2017 (Ordenanza).^[1] Mediante esta, le impuso a todas las personas naturales y jurídicas que se dedicaban a actividades con fines de lucro dentro del Municipio un arbitrio sobre embellecimiento, ornato y reciclaje. Consecuentemente, el 7 de agosto de 2017 el Municipio le remitió un comunicado a MMR Supermarket, Inc. (MMR o apelada) para informarle que tenía un balance pendiente de pago por $85,002.79 con relación a los nuevos arbitrios establecidos mediante la Ordenanza.^[2]

Ante ello, el 1 de septiembre de 2017, MMR instó una Demanda contra el Municipio y su alcalde, el Honorable José Román Abreu.^[3] En esencia, argumentó que el arbitrio tuvo el efecto de aumentar la tasa contributiva sobre el volumen de negocio, lo cual constituyó una doble tributación ilegal. Adujo, que el Municipio pretende imponer un aumento de cero punto veinte y cinco por ciento (0.25%) adicional a la tasa máxima de cero punto cinco por ciento (0.50%) de la patente municipal autorizada por la sección 5(b) de la Ley de Patentes Municipales, Ley Núm. 113 de 10 de julio de 1974, según enmendada.^[4] A tal efecto, arguyó que esta nueva Ordenanza constituye una doble tributación sobre el mismo evento económico, es decir el volumen del negocio.^[5] De este modo, le solicitó al foro primario que emitiera una sentencia declaratoria por entender que la Ordenanza es inconstitucional; y, a su vez, que le ordenara al Municipio el cese del cobro del impuesto.^[6]

Luego de varias incidencias procesales, el 24 de abril de 2018 el foro primario emitió una Sentencia en la que declaró nula ab initio la Ordenanza por el Municipio por carecer de autoridad para imponer el arbitrio.^[7] Concluyó, que un acto inexistente nunca podrá ser convalidado, ni siquiera mediante la aprobación de una resolución municipal.^[8] En torno a la postura del Municipio sobre el término de caducidad para solicitar la revisión judicial de la Ordenanza, el Tribunal de Primera Instancia expuso lo siguiente:

Aquí no se trata de que la Ordenanza municipal lesiona derechos legales o constitucionales, para lo que es el procedimiento de revisión judicial que contempla el Artículo 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos. […] El mero transcurso del tiempo no puede investir en la demandada una facultad que ni la Constitución ni la Asamblea Legislativa le otorgaron. Sencillamente estamos ante un acto nulo e inexistente.^[9]

Posteriormente, el Tribunal de Primera Instancia dejó sin efecto la Sentencia previamente emitida el 24 de abril de 2018 y señaló una vista evidenciaria con el fin de que el Municipio tuviese la oportunidad de presentar prueba sobre su presunta facultad legal para imponer y cobrar el arbitrio.^[10] Añadió que, la Solicitud de Desestimación presentada por el Municipio estaba atada a la facultad legal que tuviera este último para imponer el tributo.^[11] Además, esbozó que el mero transcurso del tiempo no puede conferirle a los municipios aquellas facultades que ni la Constitución, ni la Asamblea Legislativa, les concedieron.

Luego de celebrada la vista evidenciaria, el 14 de agosto de 2019, el foro primario emitió Sentencia en virtud de la cual determinó que el Municipio, mediante la aprobación de la Ordenanza, impuso un arbitrio sobre el volumen del negocio en exceso del máximo permitido por ley.^[12] De este modo, determinó que la Ordenanza es nula ab initio por violentar las disposiciones legales establecidas en la Ley de Patentes Municipales, supra, al imponer un arbitrio adicional sobre el mismo volumen de negocio que sirve de base para calcular e imponer el pago de estas.^[13] A su vez, invalidó el planteamiento del Municipio sobre la caducidad del término dispuesto en el Artículo 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra, para impugnar la Ordenanza.

A la luz de ello, determinó que “[c]oncluir lo contrario sería derrotar la disposición constitucional que prohíbe a los municipios imponer y cobrar arbitrios que trasciendan la autoridad que les fue delegada por la Asamblea Legislativa”.^[14] Además, señaló nuevamente que, sencillamente estamos ante un acto nulo e inexistente el cual no puede ser convalidado, ni siquiera mediante la aprobación de una resolución municipal.^[15]

Inconforme con este dictamen, el 15 de octubre de 2019 el Municipio instó un recurso de Apelación ante el Tribunal de Apelaciones.^[16] En esencia, arguyó que el foro primario carecía de jurisdicción para entrar a dilucidar la constitucionalidad de la Ordenanza. Esto, ante el hecho de que la apelada impugnó a destiempo la misma. Es decir, luego de transcurrido el término de caducidad de veinte (20) días. De este modo, solicitó la revocación de la Sentencia emitida por el Tribunal de Primera Instancia. Por otro lado, MMR presentó su Alegato en Oposición de la Parte Apelada.^[17] Mediante este, esbozó los argumentos previamente plasmados en torno a la nulidad e inconstitucionalidad de la Ordenanza.

Luego de examinar las posturas de ambas partes, el 18 de febrero de 2020, el foro intermedio emitió una Sentencia mediante la cual confirmó la determinación del foro primario.^[18] A tal efecto, expuso que la ordenanza no puede prevalecer, pues conflige directamente con la Ley de Patentes Municipales, supra. Añadió, que la aprobación de la Ordenanza “simple y sencillamente constituye un acto que viola el mandato constitucional que otorga a la Asamblea Legislativa el poder exclusivo sobre el cobro de contribuciones, salvo delegación expresa”.^[19] En ese sentido, concluyó que no se le puede conferir legalidad a un término de caducidad sobre revisión judicial ante la presencia de un acto que no existe, es decir, nulo.^[20]

Inconforme aún, el 15 de julio de 2020, el Municipio acudió ante nos mediante un recurso de Apelación. En virtud de este, señaló el error siguiente:

Erró manifiestamente el Tribunal de Apelaciones al no desestimar la Demanda del epígrafe, que fue presentada expirado el término de caducidad dispuesto en ley para ello, y en su lugar, entrar a dirimir de forma prematura y sin jurisdicción los méritos de una Ordenanza Municipal y decretar su inconstitucionalidad en abierta inconsistencia y conflicto con una Sentencia previa del Tribunal de Apelaciones sobre la misma controversia, la misma Ordenanza y la misma parte demandada.

En esencia, el apelante nos solicita que revoquemos la Sentencia emitida por el foro intermedio, la cual tuvo el efecto de declarar inconstitucional la Ordenanza Municipal.^[21] En específico, argumenta que el foro primario estaba impedido de entrar a dirimir la constitucionalidad de la Ordenanza, toda vez que MMR solicitó la revisión judicial de esta fuera del término de caducidad de veinte (20) días que establece el Artículo 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos, supra. Por lo cual, el Tribunal de Primera Instancia actuó sin jurisdicción.

Por su parte, el 1 de julio de 2021, MMR presentó su Alegato de la Parte Apelada. En virtud de este, adujo que en la medida en que el Municipio utilizó la patente municipal como base para el cómputo del nuevo arbitrio, es decir la mitad de lo que sea mayor entre el pago de la patente municipal emitida para el año natural 2015 o el pago de la patente del año corriente, este excedió la facultad delegada por la Asamblea Legislativa en clara contravención a lo dispuesto a la Ley de Patentes Municipales, supra. Además, esbozó que, de sostenerse la validez de la Ordenanza, esta tendría que pagar 0.50% del pago regular de la patente más la mitad de dicho pago, equivalente a un total de 0.75%. Acto que, arguye, constituye una doble tributación vedada por nuestro ordenamiento jurídico.

Asimismo, argumentó que dicha actuación es nula ab initio por carecer el Municipio de autoridad para imponer el arbitrio en exceso del porcentaje ya establecido. De este modo, adujo nuevamente que el mero paso del tiempo no puede tener el efecto de convalidar un acto inexistente ni investir en el Municipio una facultad que ni la Constitución ni la Asamblea Legislativa le han otorgado. Por último, el apelado recalcó que esta Curia en Ríos v. Municipio de Isabela, 159 DPR 839 (2003),...