Sentencia de Tribunal Supremo de Justicia de 11 de Marzo de 2013 - 188 DPR ____

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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Oficina de Ética Gubernamental

Recurrido

v.

Pedro Julio Santiago Guzmán

Peticionario

Certiorari

2013 TSPR 31

188 DPR ____

Número del Caso: CC-2012-386

Fecha: 11 de marzo de 2013

Tribunal de Apelaciones: Región Judicial de San Juan, Panel I

Abogados de la Parte Peticionaria: Lcdo. José R. Conaway Mediavilla

Abogados de la Parte Recurrida: Lcda. Massiel Hernandez Tolentino

Lcda. Sara B. González Clemente

Ley de Ética Gubernamental de 1985, Nepotismo Nombramiento de familiares por la entidad nominadora. La redacción del Art. 3.2(i) de la Ley de Ética Gubernamental de 1985, supra, no proveía al ciudadano de inteligencia promedio un aviso de que la mera posibilidad de influenciar a la autoridad nominadora, sin que la ejerza, es punible con multa en ausencia de dispensa. La interpretación es ultra vires y se revoca.

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor MARTÍNEZ TORRES.

En San Juan, Puerto Rico, a 11 de marzo de 2013.

Comparece el peticionario, señor Pedro Julio Santiago Guzmán, para que revoquemos una sentencia del Tribunal de Apelaciones, que a su vez modificó una determinación de la Oficina de Ética Gubernamental. Esa agencia administrativa le impuso una multa de $2,000 por violar el Art. 3.2(i) de la derogada Ley de Ética Gubernamental, Ley Núm. 12 de 24 de julio de 1985, 3 L.P.R.A. sec. 1822(i)¹, y el Art. 6(A)(4) del Reglamento de Ética Gubernamental, sobre nepotismo. El Tribunal de Apelaciones redujo la multa a $500.

La controversia se circunscribe a determinar si un funcionario que no ejerció facultades de nombramiento, promoción o ascenso a un familiar dentro de los grados de afinidad y consanguinidad que proscribe la Ley de Ética Gubernamental, supra, ni ejerció influencia para que ello ocurriera, incurre en violaciones éticas al no solicitar dispensa antes de que la autoridad nominadora efectúe el reclutamiento.

Por entender que la interpretación que ha dado la Oficina de Ética Gubernamental al Art. 3.2(i) es ultra vires, revocamos.

I

El alcalde de Toa Baja, Hon. Aníbal Vega Borges, designó al señor Pedro Julio Santiago Guzmán como administrador del Municipio de Toa Baja el 11 de enero de 2005. A poco menos de un mes, el 5 de febrero de 2005, designó a Ángel Santiago Guzmán, hermano del designado administrador, como Subcomisionado de Seguridad del Municipio. Ambos nombramientos se presentaron ante la Legislatura Municipal el 8 de febrero de 2005. El 14 de febrero de 2005 la Legislatura Municipal confirmó al señor Pedro Julio Santiago Guzmán como administrador; y el 9 de marzo del mismo año al señor Ángel Santiago Guzmán como Subcomisionado de Seguridad.

En abril del 2005, el señor Ángel Santiago Guzmán percibió un aumento que elevó su salario de $3,105 a $3,780 mensuales. Según una declaración jurada del Alcalde que consta en el expediente, ese aumento fue consecuencia de un ajuste en su salario, pues en la negociación para reclutarlo como Subcomisionado de Seguridad se le ofrecieron $3,780 mensuales, y no los $3,105 con los que ingresó a las filas del Municipio.

El 2 de diciembre de 2008 la Oficina de Ética Gubernamental presentó una querella contra el señor Pedro Julio Santiago González que imputaba violar el Art. 3.2(i) de la Ley de Ética Gubernamental, Ley Núm. 12 de 24 de julio de 1985, según enmendada, y el Art. 6(A) del derogado Reglamento de Ética Gubernamental, Núm. 4827 de 20 de noviembre de 1992.² La violación consistía en no pedir la dispensa requerida para el nombramiento del señor Ángel Santiago Guzmán, su hermano, como Subcomisionado de Seguridad del Municipio. El 3 de junio de 2009 se enmendó la querella para incluir la falta en solicitar dispensa para el aumento en el salario del señor Ángel Santiago Guzmán. Este se otorgó el 16 de abril de 2005, mientras el querellado Pedro Julio Santiago Guzmán fungía como administrador del Municipio.

La Oficina de Ética Gubernamental celebró una vista el 17 de marzo de 2010, tras la cual el oficial examinador asignado emitió un informe que recomendó sancionar al señor Pedro Julio Santiago Guzmán con una multa de $2,000. La Subdirectora Ejecutiva de la Oficina de Ética Gubernamental refrendó el informe y su recomendación el 18 de mayo de 2010. Se sostuvo en reconsideración el 25 de agosto de 2010.

El informe señaló que el señor Pedro Julio Santiago Guzmán, empleado de confianza del Municipio de Toa Baja, no solicitó dispensa antes de que se nombrara a su hermano como Subcomisionado de Seguridad ni antes de que se le aumentara el salario. Concluyó que, aunque el querellado no fuera la autoridad nominadora, ni ejerciera influencia para que se diera el nombramiento, conocía que su hermano interesaba ocupar un puesto en el Municipio, por lo que debió solicitar una dispensa. Según la interpretación que dio la Oficina de Ética Gubernamental, la violación a los estatutos se da con la mera posibilidad de influenciar en un nombramiento, aunque no se ejerza tal influencia.

De esa determinación, el señor Pedro Julio Santiago Guzmán recurrió ante el Tribunal de Apelaciones, foro que modificó la determinación de la Oficina de Ética Gubernamental. Redujo de $2,000 a $500 la multa impuesta. El foro apelativo intermedio justificó la reducción en la penalidad porque de la prueba presentada no surgía que el señor Pedro Julio Santiago Guzmán ejerciera alguna influencia para lograr el nombramiento y el aumento en el salario de su hermano.

Sin embargo, sostuvo la imposición de una sanción por el hecho de que es un empleado de confianza del Alcalde y "pudo haber influenciado" en la determinación de reclutar a Ángel Santiago Guzmán.

Aún inconforme, el señor Pedro Julio Santiago Guzmán recurre ante nos. Plantea que la prohibición al nepotismo que impone la Ley de Ética Gubernamental, supra, aplica a la autoridad nominadora, y que la extensión a cualquier otro funcionario que pueda influenciarle surge del Reglamento de Ética Gubernamental, supra, que así interpretado resultaría ultra vires.

Además, señala que penalizarle porque ocupa un puesto de confianza desde el cual pudo influenciar al Alcalde para que designara a su hermano como Subcomisionado de Seguridad, sin que hubiera prueba acerca de ello, equivale a imponerle una responsabilidad vicaria.

Por su parte, la Oficina de Ética Gubernamental plantea que tanto la Ley de Ética Gubernamental, supra, como el Reglamento de Ética Gubernamental, supra, requieren la solicitud de una dispensa cuando se va a nombrar a un familiar de alguien con poder para influenciar a la autoridad nominadora. La interpretación que ha hecho la Oficina de Ética Gubernamental es que se tiene que pedir una dispensa por el mero hecho de que exista la posibilidad de influenciar, independientemente de que se ejerza o no esa influencia. Sostiene que esa interpretación es la que ha prevalecido en las opiniones que ha publicado sobre nepotismo. Además, en el Reglamento para la tramitación de dispensas para el nombramiento, promoción, ascenso y contratación de parientes, Reglamento Núm. 6450 de 2 de mayo de 2002, así se dispone.

El 29 de junio de 2012 expedimos el auto. Con el beneficio de la comparecencia de ambas partes, pasamos a resolver.

II

El propósito principal de la Ley de Ética Gubernamental de 1985, supra, y su Reglamento, era que los funcionarios y empleados públicos mantuvieran principios del más alto grado de honestidad, integridad e imparcialidad, para garantizar el buen funcionamiento de las instituciones gubernamentales y conservar la confianza de los ciudadanos en su gobierno. Ofic. Ética Gub. v.

Concepción Bonilla, 183 D.P.R. 695, 699 (2011); O.E.G. v. Rodríguez, 159 D.P.R. 98, 122 (2003).

Así mismo esa ley aspiraba a prevenir y atacar la corrupción, la conducta ilegal, los conflictos de intereses, el abuso de poder, las influencias indebidas, la conducta impropia y la apariencia de conducta impropia. O.E.G. v. Rodríguez, supra, págs. 123-124. Los conflictos de intereses son intolerables en el servicio público. Ofic. Ética Gub. v. Concepción Bonilla, supra, pág. 699. Sin embargo, la mera apariencia de conflicto de interés, por sí sola, no puede conllevar a que automáticamente se encuentre a un funcionario incurso en una violación ética. O.E.G. v.

Cordero, Rivera, 154 D.P.R. 827, 853-854 (2001).

El primer párrafo del Art. 3.2(i) de la Ley de Ética Gubernamental de 1985, 3 L.P.R.A. sec. 1822(i), indicaba que:

Ningún funcionario público o empleado público podrá nombrar, promover o ascender a un puesto de funcionario o empleado público, o contratar

por sí, o a través de otra persona natural o jurídica, negocio o entidad que tenga interés en la agencia ejecutiva en la que trabaje o tenga facultad de decidir o influenciar, a cualquier persona que sea pariente de dicho funcionario o empleado público dentro del cuarto grado de consanguinidad o del segundo grado por afinidad…³

A modo de excepción, el Art. 3.2(i) de la Ley de Ética Gubernamental derogada permitía que se hicieran nombramientos de familiares dentro de los grados vedados, si antes del nombramiento se solicitaba una dispensa ante la Oficina de Ética Gubernamental. Esas dispensas se debían gestionar a través del Reglamento Núm. 6450.⁴

El Art. III de ese Reglamento, en su disposición sobre Alcance y Propósito, indicaba que era:

…de aplicación a todos los departamentos, agencias y organismos de la Rama Ejecutiva del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, las agencias bajo el control de dicha Rama, las corporaciones públicas, los municipios, a los consorcios y corporaciones de desarrollo municipal, la Junta Estatal y Juntas Locales constituidas al amparo de la Ley Federal Workforce...