Sentencia de Tribunal Supremo de Justicia de 19 de Diciembre de 2016 - 196 DPR ___
| Emisor | Tribunal Supremo |
| Número del caso | CC-2015-325 |
| DTS | 2016 DTS 247 |
| TSPR | 2016 TSPR 247 |
| DPR | 196 DPR ___ |
| Fecha de Resolución | 19 de Diciembre de 2016 |
Certiorari
2016 TSPR 247
196 DPR ___ (2016)
196 D.P.R. ____ (2016)
2016 DTS 247 (2016)
Número del Caso: CC-2015-325
Fecha: 19 de diciembre de 2016
Tribunal de Apelaciones: Región Judicial de Ponce-Humacao, Panel VIII
Abogados de la parte Peticionaria: Lcda. Verónica A. Pagán Torres
Lcdo. Juan De Jesús Vélez
Abogados de la Parte Recurrida: Lcdo. Miguel L. Torres Torres
Lcdo. José A. Cuevas Segarra
Derecho Constitucional, Municipios Autónomos: Doctrina del campo ocupado. Facultad de Municipios de regular manejo de agregado manufacturado a base de cenizas. Ley de Municipios: Forma de impugnar ordenanzas, resoluciones o acuerdos de Legislaturas Municipales o Funcionarios Municipales. Conforme a la Ley Ambiental y la Ley de Municipios Autónomos, los Municipios pueden prohibir válidamente, mediante ordenanza municipal, el uso de material de relleno de construcción -- en específico, agregado manufacturado a base de cenizas producto de la quema de carbón por la producción de energía -- dentro de sus límites territoriales.
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor COLÓN PÉREZ.
En San Juan, Puerto Rico a 19 de diciembre de 2016.
En el presente caso nos corresponde determinar si el Municipio Autónomo de Peñuelas puede prohibir válidamente, mediante ordenanza municipal, el uso de material de relleno de construcción - en específico, agregado manufacturado a base de cenizas producto de la quema de carbón por la producción de energía --
dentro de sus límites territoriales.
Adelantamos que, al examinar detenida y cuidadosamente las disposiciones legales que gobiernan el asunto, contestamos la interrogante en la afirmativa dado a que, ausente una disposición en contrario del gobierno estatal, prevalece la ordenanza municipal. Veamos.
El 25 de marzo de 2013, la Oficina de Gerencia de Permisos (en adelante, OGPe) expidió un Permiso General Consolidado (en adelante, permiso consolidado), junto a la Junta de Calidad Ambiental (en adelante, JCA) a favor de Ecosystems, Inc. (en adelante, Ecosystems o recurrida), para la construcción de una facilidad de sistema de relleno sanitario en la Carretera Estatal PR-385, km. 4.4 en el Barrio Encarnación del Municipio de Peñuelas (en adelante, Municipio o peticionaria). El propósito de dicha facilidad era disponer de forma final de desperdicios sólidos no peligrosos. El referido permiso consolidado meramente autorizaba a la construcción de un vertedero; nada disponía en cuanto a materiales de construcción o relleno a ser utilizados en dicha facilidad a ser construida.
El 9 de abril de 2013, con vigencia a partir del 10 de abril del mismo año, la Legislatura Municipal de Peñuelas aprobó la Ordenanza Núm. 13, Serie 2012-2013 (en adelante, la Ordenanza Municipal), con el fin de prohibir el uso de cenizas procedente de la quema de carbón en plantas generadoras de energía, como material de relleno o construcción. Específicamente, la ordenanza en cuestión dispone que
[s]e prohíbe el uso de cenizas procedentes de la quema de carbón, en plantas generadoras de energía, como material de relleno y su depósito sobre terrenos en los límites territoriales del Municipio de Peñuelas. [A t]oda persona natural o jurídica que viole esta prohibición, se le impondrá una multa administrativa de $5,000.00 dólares [sic.]. Íd.
Dicha Ordenanza Municipal establece, además, que toda persona -- ya sea desarrollador, constructor, compañía y/o persona jurídica o natural -- que interesara realizar una construcción en el Municipio, presentar[á], al momento de[l] pago de los arbitrios municipales, una declaración jurada donde certificar[á] que en su proyecto no se usa[n] cenizas derivadas de la quema de carbón como material de construcción o relleno, llámese AGREMAX1 o cualquier otro nombre comercial. Íd.
Así las cosas, el 18 de junio de 2014, Ecosystems acudió ante la OGPe y la JCA, solicitando una modificación al Permiso General Consolidado previamente obtenido. A tales efectos, el 25 de junio de 2014, se expidió un nuevo permiso consolidado, mediante el cual se autorizó, entre otras cosas, la utilización de agregado manufacturado como material de relleno en la construcción. Sin embargo, a pesar de existir una prohibición en el Municipio de Peñuelas en torno al uso de material proveniente de la quema de carbón como relleno sanitario, el permiso consolidado enmendado nada dispuso en torno a materiales de construcción.
Más adelante, conforme a las facultades reservadas mediante los permisos expedidos, personal de la JCA inspeccionó el área de construcción de Ecosystems y advino en conocimiento de la utilización del agregado manufacturado conocido comercialmente como Agremax por parte de Ecosystems. A raíz de ello, el Municipio presentó una demanda en solicitud de injunction
preliminar y permanente, mediante la cual alegó que Ecosystems se encontraba en violación de la Ordenanza Municipal al estar utilizando en su proyecto de sistema de relleno sanitario el referido producto.
Tras varios incidentes procesales no necesarios aquí pormenorizar, el Tribunal de Primera Instancia emitió una Orden de Entredicho Provisional y ordenó a Ecosystems a desistir de cualquier uso de Agremax en el Municipio, hasta que se dispusiera de otra forma. Posteriormente, durante la celebración de la vista de injunction ante dicho foro, Ecosystems presentó una solicitud de desestimación fundamentándose en que la Ordenanza Municipal era ultra vires y por tanto, nula. Según la contención de la recurrida, el Municipio carecía de autoridad para reglamentar el uso de Agremax, dado a que tal uso ha sido autorizado tanto por agencias estatales como federales. Además, Ecosystems arguyó que la vigencia de la Ordenanza tuvo el efecto de afectar sus derechos propietarios y su derecho al debido proceso de ley.
El 18 de septiembre de 2014, el Tribunal de Primera Instancia declaró Ha Lugar la demanda incoada por el Municipio y, en consecuencia, ordenó el cese y desista de la utilización de Agremax por parte de Ecosystems.
Según concluyó el Foro Primario, la controversia era una de estricto derecho y se limitaba a establecer si el Municipio de Peñuelas poseía autoridad para aprobar la Ordenanza Municipal y qué impacto tenía sobre el permiso consolidado enmendado otorgado por la JCA y la OGPe. Luego de evaluar el expediente, el Tribunal de Primera Instancia razonó que el permiso consolidado enmendado no autorizaba expresamente el uso de Agremax o de agregado manufacturado a base de cenizas producto de la quema de carbón. Por esa razón, resolvió que la prohibición municipal al uso de Agremax, o cualquier agregado manufacturado a base de cenizas producto de la quema de carbón, era oponible a Ecosystems, pues no entraba en conflicto con lo dispuesto en el permiso consolidado enmendado emitido por la JCA y la OGPe. Para el foro primario, si bien Ecosystems puede continuar la construcción, según lo autorizado, no podrá usar agregado manufacturado a base de cenizas de la quema de carbón como material de relleno. Ese foro fundamentó su decisión en que no surge del expediente que la JCA ni la OGPe hubiesen autorizado expresamente el uso de ese material. Por último, el tribunal sentenciador determinó que la Ordenanza es una de aplicación general, que no interfiere de forma alguna con el Permiso General Consolidado expedido a favor de Ecosystems relativo a la construcción de un sistema de relleno sanitario.
Inconforme, Ecosystems apeló la referida sentencia ante el Tribunal de Apelaciones. La recurrida solicitó que el Foro Apelativo Intermedio declarara la nulidad de la Ordenanza Municipal, basado en que el asunto relativo a la regulación del uso y disposición de residuos de combustión de carbón era uno ocupado por legislación federal. Igualmente, Ecosystems arguyó que la Ordenanza Municipal era una de aplicación específica y no general, por lo que el Municipio le violentó su derecho al debido proceso de ley al no proveer una notificación adecuada de la aprobación de la referida ordenanza.
Por su parte, el Municipio alegó que la JCA no ha regulado el uso de Agremax y que la Ordenanza Municipal en cuestión complementa las disposiciones regulatorias de las agencias que atienden el asunto de desperdicios sólidos. Según el Municipio, ante la ausencia de una prohibición específica en alguna ley estatal, la legislación municipal aprobada mediante la Ordenanza Municipal es válida siempre y cuando no esté en contravención con legislación estatal. Finalmente, el Municipio sostuvo que la Ordenanza Municipal es una de aplicación general, por lo que Ecosystems venía obligado a impugnar el precepto municipal dentro del término de caducidad de veinte (20) días que dispone la Ley de Municipios Autónomos, infra.
Evaluados los planteamientos y comparecencias de ambas partes, el Tribunal de Apelaciones dictó sentencia. Mediante la misma, revocó en su totalidad la Orden de Injunction Permanente emitida por el Tribunal de Primera Instancia y determinó que aunque la aplicación de la Ordenanza era una teóricamente general, su efecto real es de aplicación particular a Ecosystems2, por lo que Ecosystems había quedado afectada por la actuación del Municipio. Por ello, el Tribunal de Apelaciones razonó que el término de caducidad de veinte (20) días para impugnar alguna actuación de un municipio, no había comenzado a transcurrir. Asimismo, el foro intermedio concluyó que el Municipio falló en demostrar la ausencia de un remedio adecuado en ley para la...
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