Sentencia de Tribunal Apelativo de 5 de Octubre de 2020, número de resolución KLRA201900347
| Emisor | Tribunal Apelativo |
| Número de resolución | KLRA201900347 |
| Tipo de recurso | KLRA |
| Fecha de Resolución | 5 de Octubre de 2020 |
Departamento De Educacion
| | | REVISIÓN ADMINISTRATIVA procedente de la Junta de Revisión Administrativo del Departamento de Educación Caso número: JR-2019-01 Sobre: PRDE-OSIAT-2018-036-Wireless Equipment and Services |
Panel integrado por su presidenta, la jueza Birriel Cardona, y la jueza Ortiz Flores y el juez Rodríguez Casillas.
Birriel Cardona, Jueza Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 5 de octubre de 2020.
Mediante recurso de revisión judicial, comparece Puerto Rico Telephone Company h/n/c Claro (Claro, PRTC o recurrente) y solicita nuestra intervención a los fines de que revisemos una Resolución Final emitida el 22 de mayo de 2019 por la Junta de Revisión Administrativa del Departamento de Educación (Junta
o Agencia). En dicho dictamen, la Junta confirmó la adjudicación de la buena pro del Request for Proposal (RFP) Núm. PRDE-OSIATD-2018-003 a favor del proponente International Business Machines (IBM).
Por los fundamentos que expondremos a continuación, se CONFIRMA la Resolución Final recurrida.
Según se desprende del expediente, el Departamento de Educación (Departamento) publicó, el 11 de diciembre de 2018, el RFP Núm.
PRDE-OSIATD-2018-003 para seleccionar una compañía que brinde los servicios y el equipo adecuado para la instalación de 70,000 puntos de acceso de Internet inalámbrico en sus 857 escuelas y en 37 facilidades no educativas adscritas al Departamento.[1] Igualmente, se especificó que los puntos de acceso se administrarían mediante un portal en la nube (cloud). El referido RFP sería sufragado con fondos del programa federal Immediate Aid to Restart School Operations (Programa Reinicio) bajo un contrato de tres (3)
años, con la posibilidad de extenderse por un (1) año adicional.[2]
La extensión del contrato dependerá de la disponibilidad de fondos para llevar a cabo la renovación de lo pactado.
Por su pertinencia a la controversia, resaltamos dos requerimientos medulares del RFP que, esencialmente, dan base a la presentación del recurso que nos ocupa. En primer lugar, cada punto de acceso ya sea interior o exterior
debía tener un security mounting solution que le sirviera de protección. Así
fue especificado en el RFP, y posteriormente reiterado por el Departamento durante el proceso de licitación.
En segundo lugar, los equipos debían contar con un sistema de conexión automatizada conocido como Zero Touch Provisioning (ZTP). Esta tecnología facilita el proceso de añadir nuevo hardware a la red de Internet, así como también permite la configuración automática de los equipos. Dicho requisito se recogió con especificidad en la invitación del RFP, y a esos efectos, se explicó que:
The solution must provide ZTP (Zero Touch Provisioning)NOTE: Zero touch provisioning (ZTP) is a switch feature that allows the devices to be provisioned and configured automatically, eliminating most of the manual labor involved with adding them to a network. ZTP allows the hardware to be installed directly into the environment and for that act to be the last hands-on moment.
When its powered on, the switch send out a request through DHCP (Dynamic Host Configuration Protocol) or TFTP (Trivial File Transfer Protocol) to get the location of its centrally stored image and configuration, which it downloads and runs. ZTP automates steps like updating operating systems, deploying patches and bug fixes and implementing added features prior to the connection.
The tool carries out basic configuration, after which the switch can be deployed in an environment where custom configuration changes are made. Through a user-provided script, ZTP can connect to a configuration management platform such as Puppet, CFEengine or Chef, or a custom tool.[3]
Durante el proceso de selección, diez (10) compañías sometieron sus respectivos Letters of Intent.[4] No obstante, solo tres (3)
compañías enviaron propuestas, a saber: IBM, Claro y Dreyfous & Associates.
Todas las propuestas fueron revisadas por un Comité Evaluador (Comité)
compuesto por cuatro (4) miembros, quienes, a su vez, contaron con la asistencia de asesores técnicos especializados y del personal encargado de examinar las compras de bienes y servicios correspondientes al Departamento de Educación. Así pues, el 22 de febrero de 2019, el Comité se reunió por vía telefónica y, de forma unánime, sus miembros concluyeron que IBM era el proponente agraciado.
El 25 de febrero de 2019, el Comité emitió el Aviso de Adjudicación (Notice of Award and Acceptance Letter), donde recomendó que se otorgara el contrato a IBM.[5] Guiado por los criterios esbozados en el RFP, el Comité realizó un análisis minucioso de las razones que lo movieron a tomar su determinación. De forma breve, sintetizaremos lo que allí se plasmó:
Criterio #1 (40%)
Se concluyó que los tres proponentes sometieron todos los documentos requeridos, razón por la cual ninguno obtuvo deducciones en este renglón. Con respecto a la calidad de los productos, se determinó igualmente que las tres compañías presentaron un equipo de alta calidad. En el caso de PRTC, se le restaron puntos porque no incluyó el precio de los security enclosures, ni el sistema ZTP.
Al discutir lo relacionado al security enclosure, el Comité
coincidió en que la propuesta de IBM era la más apropiada para el ambiente escolar, por lo cual recibió la puntuación más alta (10 puntos). En el caso de Dreyfous, el security enclosure no proveía suficiente ventilación para los puntos de acceso exteriores; no obstante, satisfizo las demás especificaciones.
Sobre la propuesta de PRTC, el Comité señaló que éste no incluyo el costo de su enclosure, lo cual provocó una deducción de puntos.
En relación con el ZTP, el Comité indicó que, tanto IBM como Dreyfous, cumplieron con incluir el mismo como parte de su propuesta. Sin embargo, PRTC no cumplió a cabalidad el requisito de incluir el ZTP. El Comité
halló que su propuesta no cumplía a cabalidad con lo requerido. PRTC propuso la instalación de cuatro servidores (servers) para implementar su equipo Aruba Clear Pass, manejado por Amazon Private Cloud, lo cual no comparte la eficiencia del ZTP.
Por último, el Comité le otorgó la puntuación más alta a IBM por haber presentado el calendario de trabajo más detallado y extenso.
Criterio #2 (30%)
El Comité destacó que los tres proponentes llevan más de 10 años proveyendo servicios. Por esta razón, todos recibieron la puntuación máxima.
Al discutir la experiencia previa de cada licitador con el Departamento de Educación, el Comité coligió que la experiencia con IBM fue la más satisfactoria, pues excedió todos los requerimientos del contrato bajo la iniciativa del PRDE Data Center. Sobre Dreyfous, se mencionó que la experiencia fue aceptable, pero no sobresaliente. Finalmente, el Comité
concluyó que Claro fue el menos satisfactorio, dado que su proyecto de WiFi con el Departamento presentó múltiples dificultades y percances.
Basándose en proyectos de escala similar, IBM obtuvo un 10, mientras que Dreyfous obtuvo un 6 y Claro 8, ya que había participado en dos proyectos comparables al de este RFP.
Criterio 3 (20%)
Bajo este criterio, PRTC obtuvo un 8 de puntuación, toda vez que ofreció el precio más bajo de todos los licitadores. No obstante, reproducimos a continuación los motivos por los que perdió puntos:
-
The PRTC proposal did not include the requested enclosures and ZTP.
-
PRTCs proposal also including pages of assumptions that if not met could increase the quoted pricing considerably. For example, the following conditions in the PRTC proposal could very well increase costs and/or slow down installation, which were major concerns of the Evaluation Committee:
·
The Customer will be responsible for relocating any of the equipment to be serviced, should this be required. Otherwise, CLARO PR cannot be responsible for any loss or damage of equipment during the relocation.
·
The Customer will be responsible for delivering the school with all the network (copper, fiber, POE-switches, cabinets, points of AP installations, etc.) in place and operating in optimal conditions prior to the installation of the APs.
·
No school will be installed if the network infrastructure is not complete.
·
In case a revisit to the school is necessary because a faulty (NON-AP) network infrastructure, the visit will be invoiced.
·
No request can be made to CLARO PR at the end to increase the installation throughout teams to cope for a shortage in schools availability.
·
If the schools have all the requested APs installed, working properly and the test protocol worked OK, the school is considered finished and no last time requests will be accepted.
·
Its not included any change to original design of the solution.
·
In addition, we assume that all tasks to be done by third parties contracted by Customer will be coordinated by Customer, unless requested to CLARO PR, in which case will be billed on a time and material basis.
Por último, tanto IBM como Dreyfous recibieron una calificación de 3 en el precio, dado que sus costos eran el doble de lo propuesto por Claro.
Criterio #4 (10%)
En este último criterio, se tomó en consideración la calidad del Service Level Agreement sometido por cada proponente. Según consignó el Comité, los tres licitadores cumplieron con las exigencias mínimas del Departamento.
Las puntuaciones bajo cada criterio quedaron tabuladas del siguiente modo:
...DREYFOUS IBM Claro Criteria Weight Rating Score Rating Score Rating Score 1. Quality and responsiveness of proposed products and services to the specific requirements of the RFP. 40% 6.25 25% 7.50 30.0% 5.25 21.0% 2. Past
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