Sentencia de Tribunal Supremo de Justicia de 4 de Septiembre de 2002
| Emisor | Tribunal Supremo |
| DTS | 2002 DTS 114 |
| TSPR | 2002 TSPR 114 |
| Fecha de Resolución | 4 de Septiembre de 2002 |
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Opinión Disidente emitida por el Juez Asociado señor Rivera Pérez, a la cual se une el Juez Asociado señor Rebollo López.
San Juan, Puerto Rico, a 4 de septiembre de 2002.
¿Actuó correctamente el Tribunal de Circuito de Apelaciones al confirmar la resolución emitida por la Oficina de Ética Gubernamental, en la cual se le impuso al peticionario una multa administrativa por violar el Artículo 3.3(e) de la Ley de Ética Gubernamental?1 ¿Es un funcionario público, a los efectos de ese estatuto, un miembro de la Junta de Directores del Banco Gubernamental de Fomento, el cual representa al sector privado, y no recibe sueldo alguno por sus funciones? ¿Es el referido Artículo 3.3(e), supra, inconstitucional, por adolecer de vaguedad? Esas son las interrogantes que ocupan la atención de este Tribunal. Veamos.
Analizaremos, en primer lugar, si un miembro de la Junta de Directores del Banco Gubernamental de Fomento, el cual representa al sector privado, se considera un funcionario público para efectos de la Ley de Ética Gubernamental, supra. Para descargar tal ministerio, se hace necesario nuestra interpretación del contenido del Artículo 1.2(a) de la Ley de Ética Gubernamental.2
Dicho artículo dispone que un funcionario público "[i]ncluye aquellas personas que ocupan cargos o empleos en el Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico que están investidos de parte de la soberanía del Estado, por lo que intervienen en la formulación e implantación de la política pública". Es precisamente en torno a esta definición que gira parte de la controversia que tenemos ante nos.
El Artículo 14 del Código Civil de Puerto Rico3 dispone que "[c]uando la ley es clara y libre de toda ambigüedad, la letra de ella no debe ser menospreciada bajo el pretexto de cumplir su espíritu". Hemos sostenido que ante la letra clara de la ley no debemos interpretar la misma para añadir elementos contrarios a la voluntad del legislador.4 No obstante, el propio Código Civil establece la importancia de considerar la voluntad del legislador al momento de interpretar las disposiciones de una ley. A esos efectos, el Artículo 19 del Código Civil,5 dispone lo siguiente:
El medio más eficaz y universal para descubrir el verdadero sentido de una ley cuando sus expresiones son dudosas, es considerar la razón y espíritu de ella, o la causa o motivos que indujeron al poder legislativo a dictarla.
A ese respecto, hemos expresado en repetidas ocasiones que la función del Tribunal es interpretar la ley y buscar la intención legislativa para darle efecto a la misma.6 La razón del legislador al aprobar una ley es corregir un mal o promover alguna política pública, por lo que, al interpretar la ley, el Tribunal se tiene que asegurar que dicho propósito se cumpla.7 La intención legislativa se puede desprender de la exposición de motivos del estatuto. No obstante, si no se desprende del mismo, es necesario indagar en otros documentos que surgen del récord legislativo para encontrarla. Entre los documentos a ser estudiados se incluyen, entre otros, los informes de las comisiones legislativas, anteproyectos de ley y los debates de la medida en el hemiciclo.8
¿A la luz del Artículo 1.2(a) de la Ley de Ética Gubernamental, supra, era el licenciado Igartúa de la Rosa un funcionario público, por el hecho de haber sido miembro de la Junta de Directores del Banco Gubernamental de Fomento? Contestamos dicha interrogante en la afirmativa.
Del examen de la Exposición de Motivos de la Ley Núm. 12 de 24 de julio de 1985, supra, conocida como la Ley de Ética Gubernamental, surge que el propósito legislativo fue limpiar la imagen de los funcionarios gubernamentales, que se había visto empañada por casos de corrupción gubernamental. El referido estatuto perseguía, además, evitar que las personas envueltas en el ministerio de la administración pública incurrieran en dichos actos.
La Ley de Ética Gubernamental, supra, fue enmendada mediante la Ley Núm.
150 de 22 de diciembre de 1994, para, entre otras cosas, añadir en la definición de funcionario público a aquellas personas que participan en la implantación y formulación de la política pública. De la exposición de motivos del estatuto antes citado surge que el legislador tuvo la intención de evitar cualquier tipo de conflicto de interés de los funcionarios gubernamentales, y de evitar hasta la apariencia de tal conflicto.
Surge del Informe de la Comisión de Ética Gubernamental del Senado de Puerto Rico del 23 de junio de 1993, emitido con relación al P. del S. 50,9 que en la medida legislativa se incluía, como funcionarios públicos para efectos de la Ley de Ética Gubernamental, supra, a los miembros de las diferentes Juntas Gubernamentales, aún cuando no recibieran compensación por sus servicios. Dichas personas habrían de estar obligados a cumplir con las disposiciones del referido estatuto.10
La participación de la Junta de Directores del Banco Gubernamental de Fomento en la implantación de la política pública del Estado surge del propio estatuto que crea dicha institución. El Artículo 1 de la Ley Núm. 17 de 23 de septiembre de 1948,11 dispone lo siguiente:
Para ayudar al Gobierno estadual en el desempeño de sus deberes fiscales y realizar más efectivamente su responsabilidad gubernamental de fomentar la economía de Puerto Rico, y especialmente su industrialización, por la presente se crea una corporación como instrumentalidad gubernamental del Gobierno estadual para actuar, por autoridad del mismo, bajo el nombre de "Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico" (en lo sucesivo en las secs.
561 a 568 de este título denominado "el Banco").
De la antes citada disposición estatutaria podemos constatar que el Banco Gubernamental de Fomento es un brazo operacional del Gobierno de Puerto Rico en la implantación de su política pública fiscal y económica. Esta conclusión se reafirma con el contenido del Artículo 5 de la Ley Núm. 17 de 23 de septiembre de 1948, según enmendada,12 el cual dispone que el propósito para la creación del Banco fue para ayudar al Gobierno de Puerto Rico a cumplir sus responsabilidades fiscales y a desarrollar la economía de la Isla. De la misma forma, el Artículo 3 de la Ley Núm. 272 de 15 de mayo de 194513 establece la obligación del Banco Gubernamental de Fomento de servir como agente consultor financiero del Gobernador de Puerto Rico y del Secretario de Hacienda en las cuestiones relacionadas con la emisión de deuda pública y del financiamiento de la obra pública.
Ahora bien, ¿cuál es la participación de los miembros de la Junta de Directores del Banco en la formulación y/o implantación de la política pública? La Carta Constitutiva del Banco Gubernamental de Fomento dispone que "[l]os negocios del Banco serán administrados y sus poderes corporativos ejercidos por una Junta de Directores compuesta de siete miembros".14 Resulta obvio de esta disposición estatutaria que la implantación de la política pública formulada por el Banco y la manera de llevar a cabo sus negocios, están en manos de los miembros de su Junta de Directores. Éstos participan, por la naturaleza misma del Banco, en la formulación e implantación de la política pública, en términos fiscales y económicos, del Gobierno de Puerto Rico.
El licenciado Igartúa de la Rosa era miembro de la Junta de Directores del Banco Gubernamental de Fomento. El hecho de que no recibiera paga alguna por sus servicios, sino meramente el pago de dietas por su asistencia a las reuniones de la Junta, y de que representara el sector privado en la misma, no lo exime de la condición de funcionario público, ya que el legislador quiso incluir a esas personas dentro del alcance de la referida ley. Como miembro de la Junta de Directores del Banco Gubernamental de Fomento, el licenciado Igartúa de la Rosa participaba del proceso de formulación e implantación de la política pública del Banco. Ante esa realidad, concluimos que el licenciado Igartúa de la Rosa, como miembro de la Junta de Directores del Banco Gubernamental de Fomento, era un funcionario público a los efectos de la Ley de Ética Gubernamental, supra.
La Ley de Ética Gubernamental tiene el propósito, entre otras cosas, de evitar los conflictos de intereses de los funcionarios gubernamentales. El artículo 1.2(s) de la referida Ley, supra,15 define el conflicto de intereses de la manera siguiente:
(s) Conflicto de intereses.-
Significa aquella situación en la que el interés personal o económico del servidor público o de personas relacionadas con éste, está o puede razonablemente estar en pugna con el interés público. (Énfasis nuestro.)
El artículo 3.3(e) de la antes mencionada Ley, supra, dispone que un funcionario público que desee contratar con una entidad gubernamental tiene que solicitar una dispensa antes de otorgar el referido contrato. Al licenciado Igartúa de la Rosa se le imputó en la querella haber solicitado la referida dispensa tardíamente. Se le impuso una multa de tres mil dólares ($3,000) por ello. No obstante, de nuestro expediente surge que, una vez nombrado a la Junta de Directores del Banco Gubernamental de Fomento, el licenciado Igartúa de la Rosa le remitió una carta al entonces Secretario de Hacienda informándole de sus contratos con el Municipio de Aguadilla y solicitándole la correspondiente dispensa. De esa conducta se desprende claramente que el licenciado Igartúa de la Rosa tuvo la intención de cumplir con la ley, de cuyo texto surge específicamente que la dispensa la concederá el Gobernador con el consejo de los Secretarios de Hacienda y de Justicia.16 De la prueba de autos surge que nunca se discutió en la referida Junta de Directores asunto alguno relacionado con el Municipio de Aguadilla durante su incumbencia en la misma. Tampoco surge que obtuviera el contrato con el Municipio debido a su cargo en la Junta de Directores del...
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