Sentencia de Tribunal Supremo de Justicia de 22 de Junio de 2012 - 185 DPR 1008
| Emisor | Tribunal Supremo |
| Número del caso | CC-2011-526 |
| DTS | 2012 DTS 105 |
| TSPR | 2012 TSPR 105 |
| DPR | 185 DPR 1008 |
| Fecha de Resolución | 22 de Junio de 2012 |
Certiorari
2012 TSPR 105
185 DPR 1008, (2012)
185 D.P.R. 1008 (2012), Danosa Caribbean v.
Neg. Asist. Cont., 185:1008
2012 JTS 118 (2012)
2012 DTS 105 (2012)
Número del Caso: CC-2011-526
Fecha: 22 de junio de 2012
Tribunal de Apelaciones: Región Judicial de San Juan
Abogada de la Parte Peticionaria: Lcda.
Margarita Carrillo Iturrino
Oficina del Procurador General: Lcdo. Luis R. Román Negrón
Procurador General
Lcda. Amir Cristina Nieves Villegas
Procuradora General Auxiliar
Derecho de Contribuciones Dos productos derivados del petróleo exentos del pago de IVU; Arbitrios; El asfalto no es un producto comúnmente identificado como derivado del petróleo, para propósitos de la ley, al identificar los productos derivados de petróleo, se refiere en todo caso a productos que comparten la característica de ser combustibles u otros relacionados. Confirma al TA.
Opinión del Tribunal emitida por la Jueza Asociada señora Fiol Matta.
En San Juan, Puerto Rico, a 22 de junio de 2012.
Nos corresponde determinar si un producto para la impermeabilización de techos compuesto mayormente por una sustancia derivada del petróleo está exento del pago del Impuesto sobre Ventas y Uso (IVU) establecido por la Ley Núm. 117 del 4 de julio de 2006, conocida como la Ley de Justicia Contributiva. Como veremos, la solución adecuada de esta controversia requiere un ejercicio integral de interpretación estatutaria que no puede limitarse al examen aislado de las diversas secciones de las leyes y reglamentos aplicables.
La peticionaria Danosa Caribbean, Inc. (Danosa) se dedica a la manufactura de productos derivados del petróleo, particularmente, pero no exclusivamente, el asfalto. Los productos principales manufacturados por la peticionaria son impermeabilizantes de techo. El 27 de febrero de 2007, Danosa solicitó al Departamento de Hacienda una exención del pago del Impuesto sobre Ventas y Uso (IVU), alegando que la Ley Núm. 117 excluía los productos derivados del petróleo del concepto de propiedad mueble tangible sujeto al IVU.
Dado que la sustancia principal empleada en sus productos terminados es el asfalto, un derivado del petróleo, Danosa sostiene que ello le exime automáticamente del pago del IVU. Por su parte, el Negociado de Asistencia Contributiva y Consultas Especiales del Departamento de Hacienda denegó la petición de Danosa, expresando que los productos manufacturados por la peticionaria "no se identificaban como productos derivados del petróleo".1
La agencia basó su determinación en una lectura complementaria de la sección 2005 del Código de Rentas Internas de 1994, vigente al momento, y el Reglamento Núm. 7249 del Departamento de Hacienda. Acto seguido, Danosa apeló a la Secretaría de Procedimiento Adjudicativo de dicha agencia. Por su parte, el organismo apelativo administrativo concluyó que "no es ostensible que los productos manufacturados por Danosa fueran identificados en el comercio como productos de petróleo; que se mercadeaban como producto de impermeabilización; que ninguno de los nombres comerciales de los productos se identificaban como productos de petróleo", por lo que no estaban incluidos entre las exenciones al IVU.2
Inconforme con la determinación de la agencia, Danosa recurrió al Tribunal de Apelaciones, que confirmó la decisión recurrida. Según el foro intermedio, la regla general en cuanto al IVU es que éste aplicará a todas las transacciones comerciales, a menos que caiga dentro de una de las excepciones establecidas. De igual forma, el tribunal enfatizó que los artículos derivados del petróleo excluidos del IVU estatutariamente tenían en común la característica de ser combustibles. En particular, el foro apelativo observó que el esquema estatutario contributivo vigente se basaba en la regla general que los productos que pagaran arbitrios estarían excluidos del IVU, y viceversa.
Por tanto, recurrió a la parte del Código de Rentas Internas que gobierna el cobro de arbitrios, según quedó enmendado por la Ley Núm. 117. El Tribunal de Apelaciones se percató que esas secciones del Código sobre arbitrios incluían la gasolina, el combustible de aviación, el "gas oil" o "diesel oil"
y otros productos derivados del petróleo. Es decir, que para evitar la doble tributación, el legislador excluyó del IVU aquellos productos que pagaban arbitrios, mientras que excluyó del pago de arbitrios aquellos productos susceptibles del IVU. Dado que los productos de Danosa estaban excluidos del pago de arbitrios, el Tribunal de Apelaciones resolvió que éstos estaban incluidos en el concepto de propiedad mueble tangible sujeto al IVU.
En cuanto a la alegación de Danosa de que el Reglamento aprobado por el Departamento de Hacienda añadió de manera ultra vires el requisito de que los productos eximidos del IVU tenían que ser comúnmente identificados como derivados del petróleo, en aparente contradicción con la Ley Núm. 117, el Tribunal de Apelaciones resolvió que la agencia no incorporó requisito adicional alguno, sino que recurrió a la sección vigente del Código de Rentas Internas sobre el cobro de arbitrios que expresamente excluía como productos sujetos al pago de arbitrios aquellos derivados del petróleo "que luego de terminados no se identifican como productos de petróleo gravados por este Subtítulo".3 Es decir, que el Reglamento de la agencia adoptó el lenguaje inclusivo de la sección sobre el pago de arbitrios para que correspondiera con los requisitos de la exención al pago del IVU. De esa forma, como el Reglamento era compatible con la totalidad del Código de Rentas Internas según quedó enmendado por la Ley Núm. 117, el Tribunal de Apelaciones resolvió que el Reglamento era válido y, por tanto, los productos de Danosa estaban sujetos al pago del IVU.
Danosa recurrió ante este Tribunal y presentó varios argumentos. En primer lugar, sostiene que la Ley Núm. 117 únicamente establece como requisito para quedar eximido del pago del IVU que el producto manufacturado sea un derivado del petróleo u otra mezcla de hidrocarburos. Por tanto, entiende que una vez se determina que la composición química de un producto lo clasifica como mayormente derivado del petróleo, ello es suficiente para quedar excluido de la definición de propiedad mueble tangible sujeta al IVU.4 Como la ley del IVU no impone otro requisito, Danosa alega que el Departamento de Hacienda actuó ultra vires al requerir, además de la composición química, que el producto se identifique comúnmente como derivado del petróleo. Insiste en que ante esa contradicción, el Reglamento debe ceder a la voluntad legislativa. En la alternativa, Danosa argumenta que el criterio reglamentario es vago y arbitrario y que las etiquetas comerciales de sus productos evidencian que éstos son derivados del petróleo, cumpliendo así el requisito reglamentario.5
El 21 de octubre de 2011 expedimos el auto de certiorari
y solicitamos al Procurador General que, en su alegato, diera particular atención a lo planteado por la peticionaria en cuanto a la validez de la sección del Reglamento que incorporó el requisito previamente aludido, a la luz de la Ley Núm. 117. En su comparecencia, el Procurador General adelanta varios argumentos que son altamente ilustradores. En primer lugar, cuestiona el estándar de revisión de "evidencia sustancial" propuesto por Danosa, pues dicho estándar aplica en los procesos adjudicativos, mientras que el ataque de la peticionaria a la validez del reglamento requiere un estándar que mida el ejercicio de la facultad legislativa de la agencia. Lo que procede, por tanto, es determinar si el reglamento es arbitrario o caprichoso, o si se excede de lo autorizado por la legislatura.
De igual forma, el Procurador General nos invita a que analicemos el esquema contributivo del IVU en su totalidad, haciendo referencia constante tanto a la política pública que lo apoya como a las demás secciones del Código de Rentas Internas que lo complementan. Es decir, que no estudiemos únicamente las secciones del Código relacionadas con el IVU, sino que hagamos una lectura integral del Código en su totalidad, particularmente la parte referente a los arbitrios. De esa lectura integrada, el Procurador deriva varias conclusiones: (1) que el elemento común para la exención del pago del IVU a productos derivados del petróleo es que sirvan como combustibles; (2) que el diseño legislativo de incluir ciertos productos en el pago de arbitrios mientras se excluyen del IVU es evitar la doble tributación y (3) que el requisito de que el producto eximido se identifique comúnmente como derivado del petróleo se incluyó en el Reglamento del Departamento de Hacienda precisamente porque estos productos así identificados están sujetos al pago de arbitrios.
Antes de aprobarse la Ley Núm. 117 del 4 de agosto de 2006, la mayoría de los productos vendidos en Puerto Rico estaban sujetos al pago de arbitrios generales, entre estos la gasolina y otros combustibles derivados del petróleo. El tema del pago de contribuciones producto de la venta de estos productos derivados del petróleo ha sido una constante en nuestro ordenamiento tributario. Mediante la Ley Núm. 2 de 20 de enero de 1956,6 se estableció un impuesto sobre artículos de uso y consumo en Puerto Rico que incluyó la gasolina y otros combustibles como el "gas oil" y el "diesel oil".7 Igualmente presente han estado las exenciones
al pago de contribuciones de algunos de estos productos.8 En 1987, se aprobó la Ley de Arbitrios de Puerto Rico que derogó la Ley Núm. 2 y estableció un...
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