Sentencia de Tribunal Apelativo de 30 de Octubre de 2003, número de resolución KLAN 02-01140
| Emisor | Tribunal Apelativo |
| Número de resolución | KLAN 02-01140 |
| Tipo de recurso | Apelación |
| Fecha de Resolución | 30 de Octubre de 2003 |
| | | Apelación procedente del Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de San Juan Civil Núm. KPE02-1630 (904) Sobre: Sentencia declaratoria; injunction preliminar y permanente |
Panel integrado por su presidenta, la jueza Fiol Matta y los jueces González Rivera y Rivera Martínez
Fiol Matta, Jueza Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 30 de octubre de 2003.
El Municipio de San Juan nos solicita que revoquemos la sentencia notificada el 20 de septiembre de 2002 por el Tribunal de Primera Instancia, mediante la cual adoptó una resolución anterior que declaró NO HA LUGAR su solicitud de injunction preliminar y permanente y adjudicó la controversia sobre el monto de la deuda entre las partes. Examinado el expediente apelativo y a la luz del derecho vigente, revocamos la sentencia y devolvemos para la continuación de los procesos, de conformidad con lo intimado.
El 24 de julio de 2002, el Municipio de San Juan (el Municipio) presentó ante el Tribunal de Primera Instancia una demanda contra el Centro de Recaudaciones e Ingresos Municipales (el CRIM) y otros,1 solicitando que se dictara una sentencia declaratoria e injunction preliminar y permanente en su contra. En su demanda, el Municipio arguyó que el CRIM había determinado, unilateralmente, el estimado anual de ingresos que correspondía al Municipio y sobre esa base había reclamado el reembolso de ciertas sumas alegadamente pagadas en exceso en las remesas adelantadas correspondientes a los años 1998-1999 y 1999-2000.
Según el CRIM, el Municipio adeuda, por concepto de adelantos indebidos, la suma de Veintisiete Millones, Cuatrocientos Cincuenta y Seis Mil Novecientos Dólares con Ochenta y Siete Centavos ($27,456,900.87).2 El Municipio controvirtió esta suma, alegando que el CRIM no presentó evidencia fehaciente sobre su procedencia. Específicamente, el Municipio alega que el CRIM no presentó el cobro de los excesos por concepto de adelantos de remesa según lo requiere la sección 1 de la Ley Número 42 de 26 de enero de 2000, 21 LPRA § 5821. En opinión del Municipio, para que el CRIM pueda requerirle a los municipios las remesas pagadas en exceso, la cuantía reclamada
debe presentarse mediante auditoría y certificación por los auditores externos del CRIM y los cuestionamientos del municipio al respecto deben ser objeto de un proceso adjudicativo formal.
Alega el Municipio que es contrario a derecho y contrario a la garantía constitucional del debido proceso de ley exigir el cobro de las remesas sin ofrecerle una vista adjudicativa, particularmente ante la ausencia de reglamentos que definan y determinen los criterios y métodos para las determinaciones de ingresos, las remesas mensuales, las liquidaciones parciales y finales y para adjudicar las controversias que surjan en dichos procesos. El Municipio argumentó ante el foro de instancia que el CRIM está sujeto a las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (la LPAU), 3 LPRA §§2101 y ss. y sus actuaciones son contrarias al mandato legislativo. Bajo la teoría anteriormente expuesta, el Municipio expuso que la retención de $2,288,075.10 que hizo el CRIM en el mes de julio de 2002 fue ilegal.
Con respecto a la solicitud del injunction preliminar y permanente presentada por el Municipio, éste básicamente reprodujo los mismos planteamientos que expuso en su solicitud de sentencia declaratoria. Arguyó que la retención mensual efectuada era ilegal y en clara violación a su derecho al debido proceso de ley. Además, expuso que el daño infligido por dicha actuación constituía un daño irreparable que afectaba directamente su liquidez presupuestaria y la capacidad de prestar servicios esenciales a los residentes del municipio, además de resultar en cesantías de empleados por falta de los recursos económicos para pagarles.
El CRIM y el Banco Gubernamental de Fomento sometieron sendas contestaciones a la demanda. Además, el CRIM fue el único codemandado que se opuso a la solicitud de injunction preliminar y solicitó su desestimación. El CRIM arguyó que el Municipio no cumplió con los criterios para obtener el remedio interdictal, que la Asamblea Municipal y el Alcalde reconocieron la deuda, que el CRIM actuó dentro de los parámetros de su ley orgánica y que la LPAU no lo obligaba a adjudicar la controversia formalmente.
El 5 de septiembre de 2002, el tribunal de instancia declaró sin lugar la solicitud de injunction preliminar presentada por el Municipio, concluyendo que éste no demostró la probabilidad de que prevalecería en la adjudicación final. En cuanto al requisito de una adjudicación formal, el tribunal determinó que el Municipio no hizo referencia a ley alguna que requiera adjudicar de dicha manera las controversias sobre las liquidaciones finales del CRIM a los municipios. Concluyó que tampoco demostró que la LPAU aplica a la controversia de autos.
El tribunal también determinó que los balances de las liquidaciones finales para los años 1998-1999 y 1999-2000 fueron auditados y certificados por la firma de Ernst & Young, LLP, auditores externos del CRIM. El foro apelado sostuvo que las retenciones efectuadas por el Banco Gubernamental para recuperar el exceso de las remesas al Municipio fueron conforme a derecho y en cumplimiento de un deber ministerial del Banco Gubernamental de Fomento. Por esa razón, concluyó que estaba impedido de conceder el injunction. El 20 de septiembre de 2002, con la oposición del Municipio, el tribunal adoptó la resolución dictada como su sentencia final.
Al solicitar la revisión de dicha sentencia, el Municipio aduce que el tribunal de instancia erró al resolver que la LPAU no aplica a los procesos del CRIM para el cómputo de los estimados de ingresos, las remesas mensuales y las liquidaciones parciales y finales. Expone que el foro apelado erró también al determinar que los estados financieros del CRIM correspondientes a los años fiscales 1998-1999 y 1999-2000 tuvieron el efecto de auditar y certificar las liquidaciones finales al Municipio. Finalmente, alega que el foro a quo erró al avalar el trato distinto de parte del CRIM a diferentes municipios en la resolución de este tipo de controversias.
Oportunamente, el CRIM y el Banco Gubernamental de Fomento presentaron sus escritos oponiéndose a lo solicitado. Contando con la comparecencia de todas las partes, estamos en condición de resolver.
Los municipios son entidades jurídicas creadas por la Asamblea Legislativa en virtud del Artículo VI, Sección 1 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. 1 LPRA §1, Artículo VI. Dicha disposición constitucional confiere al poder legislativo la autoridad para crear, suprimir, consolidar y reorganizar municipios, modificar sus límites territoriales y determinar lo relativo a su régimen y función. Por ello, los municipios solamente poseen los poderes expresamente delegados por el legislador. Café Rico v. Municipio de Mayagüez, Op. de 31 de octubre de 2001, 2001 TSPR 148; Pacheco Fraticelli v. Cintrón Antonsanti, 122 DPR 229, 236 (1988); Colón v. Municipio de Guayama, 114 DPR 193, 198 (1983).
Mediante la creación de los municipios, el Estado puede atender de forma mucho más satisfactoria el bienestar social y económico de un conglomerado vecinal específico, de acuerdo con sus necesidades y urgencias en particular. Sin embargo, los municipios no son soberanos por sí mismos y, al ser criaturas del Estado subordinadas a éste, la Asamblea Legislativa puede delegarle más poderes e inmunidades que los que el Estado posee. Pacheco Fraticelli v. Cintrón Antonsanti, supra, a la pág. 236; Colón v. Municipio de Guayama, supra, a la pág. 199.
Por su parte, la Ley de Municipios Autónomos, 21 LPRA §§4001 y ss., es la piedra angular de la Reforma Municipal de 1991. La misma otorgó a los municipios un mayor grado de autonomía fiscal y de gobierno propio, además de nuevos instrumentos administrativos y fiscales. Ese nuevo ordenamiento también transfirió a los municipios funciones del Gobierno Central para poder atender de forma directa las necesidades de la ciudadanía. Municipio de Ponce v. Autoridad de Carreteras y Transportación, Op. de 29 de diciembre de 2000, 2000 TSPR 194; Municipio de San Juan v. Banco Gubernamental de Fomento, 140 DPR 873, 886-887 (1996). No obstante, dicha autonomía quedó subordinada a la Constitución y a las leyes del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. 21 LPRA §4003.
Dada su posición subordinada como criaturas del Estado, los municipios no poseen privilegios o inmunidades que puedan oponer contra su creador. Véase, Williams v. Mayor, 289 US 36 (1933). Sin embargo, la jurisprudencia norteamericana ha resuelto que hay circunstancias que conllevan excepciones a esta norma, entre éstas las siguientes: 1) cuando un estatuto expresamente confiere el derecho a demandar;3 2) cuando una ley estatal afecta adversamente el interés propietario del municipio en fondos económicos;4 3) cuando cumplir con un estatuto estatal implica la violación a una prohibición constitucional5 y, 4) cuando la legislación estatal infringe los poderes municipales constitucionalmente delegados al amparo de la Constitución estatal6. Como parte de la reforma municipal iniciada en el 1991, y en aras de viabilizar la autonomía de los municipios, se creó el Centro de Recaudación de Ingresos Municipales (CRIM). Este fue creado como unaentidad municipal independiente y separada de cualquier otra agencia o instrumentalidad del Estado, con el fin ulterior de otorgar a los municipios más control sobre la recaudación de las...
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