Sentencia de Tribunal Supremo de Justicia de 6 de Junio de 2012 - 185 DPR 800

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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO

Arq. Daniel Frías The Sembler Company of Puerto Rico

Recurridos

v.

Gobierno Municipal Autónomo de Carolina; Oficina Municipal de Permisos Urbanísticos

Peticionarios

Certiorari

2012 TSPR 98

185 DPR 800, (2012)

185 D.P.R. 800 (2012), The Sembler Co. v.

Mun. de Carolina, 185:800

2012 JTS 111 (2012)

2012 DTS 98 (2012)

Número del Caso: CC-2007-232

Fecha: 6 de junio de 2012

Tribunal de Apelaciones: Región Judicial de Carolina

Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo. Ramón Bauzá Higuera

Abogado de la Parte Recurrida: Lcdo. Daniel Martínez Oquendo

Ley de Municipios Autónomos, Derecho Administrativo. Discreción de la Oficina Municipal de Permisos en la otorgación de permisos de uso, anteproyectos y permisos de construcción a la luz de las políticas de ordenación territorial establecidas en legislación y reglamentos.

Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor FELIBERTI CINTRÓN

En San Juan, Puerto Rico, a 6 de junio de 2012.

El presente recurso nos brinda la oportunidad de expresarnos en torno a las facultades concedidas a las Oficinas Municipales de Permisos, en virtud de la Ley de Municipios Autónomos de Puerto Rico de 1991 (Ley de Municipios Autónomos),¹ para atender asuntos concernientes a permisos de uso, anteproyectos y permisos de construcción, entre otros, dentro de sus lindes territoriales. Específicamente nos corresponde determinar si al evaluar una Consulta sobre Conformidad con el Reglamento de Zonificación de Puerto Rico (Reglamento de Zonificación)² aprobado por la Junta de Planificación de Puerto Rico (Junta de Planificación) con el fin de establecer un comercio en un área de facilidades vecinales de una urbanización, dichos organismos municipales tienen la discreción de tomar en cuenta factores y políticas de ordenación territorial según establecidas mediante legislación, así como reglamentación promulgada por la Junta de Planificación, por la Administración de Reglamentos y Permisos (A.R.Pe.)³ y por el propio municipio; o si vienen obligadas a otorgar los permisos de forma ministerial por el mero cumplimiento de la parte concernida con los criterios del distrito del que se trate.

En el caso ante nos, el Municipio Autónomo de Carolina aduce contar con discreción para hacer una evaluación detenida a los fines de determinar si procede la aprobación de la referida consulta. El dueño del predio y el arquitecto que desarrolló la propuesta alegan que dicho municipio viene obligado a aprobar su consulta ministerialmente, puesto que, según estos, el proyecto propuesto cumple con los criterios de zonificación aplicables al predio en cuestión.

I

De entrada, es preciso señalar que a pesar de que el predio objeto de la controversia ante nos aparece calificado como Distrito Residencial 3 (Distrito R-3), el mismo está destinado para facilidades vecinales y usos accesorios, por lo que la consulta propuesta debe ser evaluada conforme a los criterios pautados para un Distrito Comercial de Servicios Vecinales (Distrito C-6). Conforme al Reglamento de Zonificación, los Distritos R-3 son distritos que "se establece[n] para clasificar áreas residenciales… en donde se permitirán diferentes tipos de viviendas en solares de trescientos (300) metros cuadrados o más." Sec. 13.01 del Reglamento de Zonificación. Por otro lado, los Distritos C-6 "se establece[n] para clasificar las facilidades comerciales desarrolladas conforme a los requerimientos del Reglamento sobre Lotificación y Urbanizaciones…". Sec. 26.01 del Reglamento de Zonificación.

Teniendo como trasfondo los conceptos de zonificación antes desglosados, pasamos a pormenorizar los hechos que dan lugar al recurso antes nos.

El 10 de abril de 2001 el Arq. Daniel Frías y The Sembler Company of Puerto Rico (Sembler o los recurridos) presentaron una Solicitud de Consulta sobre Conformidad con el Reglamento de Zonificación, Solicitud Número 01-762-A (Consulta sobre Conformidad),⁴ ante el Gobierno Municipal Autónomo de Carolina (Municipio) y la Oficina Municipal de Permisos Urbanísticos (OMPU) (en conjunto, los peticionarios). Mediante la misma proponían la construcción de un edificio comercial de dieciséis mil ochocientos pies cuadrados (16,800 p²), para ubicar una tienda de venta al detal para la empresa Walgreens. Dicha edificación habría de ser erigida en un predio de siete mil ochocientos ochenta y siete metros (7,887 m), de los catorce mil ochocientos sesenta y seis metros cuadrados (14,866 m²) que formaban parte de un área reservada para servicios vecinales y usos accesorios de la Urbanización Villa Carolina, Tercera Sección, Etapa D.⁵ Sin embargo, luego de la correspondiente evaluación, el 14 de junio de 2001 la OMPU emitió una Resolución denegando dicha solicitud.

En su determinación, la OMPU señaló que la propiedad donde se proponía la construcción del proyecto era un área destinada para usos accesorios de la Urbanización Villa Carolina y que la misma estaba zonificada como Distrito R-3. Sostuvo que, de acuerdo al Reglamento de Zonificación, en distritos zonificados como R-3 no está permitida la operación de tiendas de ventas al detal. Además, que la Oficina de Planificación del Municipio Autónomo de Carolina (OPMAC) no había dado su endoso al proyecto y que, por lo tanto, el Comité de Permisos del Municipio recomendaba que se denegara la Consulta sobre Conformidad. A pesar de que la Resolución resulta un tanto escueta en cuanto a los fundamentos que dieron base para la denegatoria del proyecto, en la misma se indica que tanto la OPMAC, así como su Comité de Permisos, habían realizado una evaluación del proyecto en cuestión dentro del marco de su especialización y habían recomendado la denegación del mismo.

Inconformes con tal determinación, los recurridos solicitaron reconsideración de la misma el 5 de julio de 2001 ante la OMPU. No obstante, dicha solicitud fue rechazada de plano el 8 de agosto de 2001.

Así las cosas, el 10 de agosto de 2001 Sembler presentó un escrito de apelación ante la otrora Junta de Apelaciones de Construcciones y Lotificaciones (JACL).⁶ En el mismo planteó que el predio objeto de la Consulta sobre Conformidad, a pesar de estar zonificado como Distrito R-3 tiene, a su vez, una clasificación de usos accesorios, por lo que, conforme al Reglamento sobre Facilidades Vecinales aprobado por la Junta de Planificación (Reglamento sobre Facilidades Vecinales),⁷ se contemplaba, igualmente, el establecimiento de comercios. Añadió que el Municipio había aprobado los permisos para dos (2) establecimientos de comida (Wendy’s y Sizzler) ubicados en esa misma área,⁸ por lo que correspondía actuar de igual forma y aprobar ministerialmente su Consulta sobre Conformidad.⁹

Tras varios trámites procesales ante la JACL, incluyendo la presentación de un Informe de Conferencia Preliminar entre Abogados, el 1 de agosto de 2005 se celebró una vista administrativa. En la misma, las partes informaron al mencionado foro que, en ausencia de controversias de hechos que requirieran ser dirimidas, entendían que los planteamientos de derecho podían resolverse mediante la presentación de memorandos por ambas partes. La JACL expresó su anuencia a lo solicitado por las partes y concedió un término para que éstas presentaran sus memorandos simultáneamente.

En su memorando, Sembler reprodujo los planteamientos esgrimidos en todos sus escritos previos ante la JACL, a los efectos de que la aprobación del proyecto procedía de forma ministerial ya que, alegadamente, éste cumplía con todos los requisitos aplicables al Distrito C-6.

Insistió, además, en el hecho de que los terrenos donde se proponía la construcción de la tienda Walgreens para la venta de artículos al detal estaban clasificados para usos accesorios, por lo que estaba autorizado el establecimiento de comercios.

Por su parte, el Municipio y la OMPU expusieron en su memorando de derecho que, aun cuando reconocían que al estar el predio clasificado para usos accesorios donde se permitía el uso comercial, ellos poseían discreción para denegar o determinar la incompatibilidad de proyectos, tomando en consideración y evaluando diversos criterios aplicables a dichos predios. Sostuvieron que la reglamentación relevante al desarrollo de dichos terrenos les concede facultad para determinar el tipo de comercio a ubicarse "tomando en consideración la magnitud, tipo, naturaleza o localización de dicho proyecto, las vías de tránsito existente[s] y propuestas, así como la existencia de otros negocios establecidos". Manifestaron que, a pesar de que los reglamentos concernientes vislumbraban el desarrollo de tiendas de ventas al detal en las áreas destinadas para servicios vecinales, el proyecto bajo su evaluación era de una naturaleza, finalidad y envergadura totalmente distinta a los objetivos que se pretendían alcanzar en los predios en cuestión. Explicaron que esto, unido al conjunto de políticas públicas atinentes a la planificación urbana y al no endoso por parte de la OPMAC, fue lo que los llevó a denegar la Consulta sobre Conformidad.

El 26 de septiembre de 2006 la JACL emitió una Resolución revocando la denegatoria de la OMPU. Basó su determinación estrictamente en cuestiones de zonificación, enfatizando que el Municipio había errado al utilizar en su evaluación criterios concernientes a un Distrito R-3, cuando el predio en cuestión era uno "comercial". A juicio de la JACL Sembler cumplió con la reglamentación vigente.

Considerando errada la determinación de la JACL, el 26 de octubre de 2006 los peticionarios sometieron un recurso de revisión administrativa ante el tribunal apelativo intermedio. Sostuvieron, al igual que lo habían hecho ante la OMPU,...