Sentencia de Tribunal Supremo de Justicia de 30 de Junio de 1999 - 148 DPR 810
| Emisor | Tribunal Supremo |
| DTS | 1999 DTS 106 |
| TSPR | 1999 TSPR 106 |
| DPR | 148 DPR 810 |
| Fecha de Resolución | 30 de Junio de 1999 |
Peticionario
Certiorari
1999 TSPR 106
Número del Caso: CC-1998-0015
148 DPR 810 (1999)
148 D.P.R. 810 (1999)
1999 JTS 109
Abogado de la Parte Peticionaria: Lcdo. Juan M. Adorno Peña
Abogada de la Parte Recurrida: Lcda. Nilda Carrero Nieves
Agencia: Junta de Apelaciones de Administración de Personal
Tribunal de Circuito de Apelaciones, Circuito Regional I Panel III
Juez Ponente: Hon. Ramos Buonomo
Fecha: 6/30/1999
Materia: Apelación de Decisión de Agencia Administrativa
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Asociado señor Hernández Denton
San Juan, Puerto Rico a 30 de junio de 1999.
Nos corresponde resolver si el programa de detección de uso de sustancias controladas de la Administración de Instituciones Juveniles es ultravires, por ser más restrictivo que la Orden Ejecutiva que autorizó su promulgación.
También debemos resolver si dicho programa infringe la disposición constitucional que garantiza la igual protección ante las leyes, Const. de P.R., Sec. I, Art. II, en aquella parte que establece que cierto tipo de empleado puede ser sancionado con la destitución al arrojar un resultado positivo a una prueba de posible consumo de sustancias controladas.
I.
Jesús M. Soto Ortega laboró desde 1993 como empleado de carrera en el Centro de Detención de Menores de Humacao, adscrito a la Administración de Instituciones Juveniles [en adelante la Administración]. Allí ocupó el puesto de Conductor de Automóviles I.
Al ser contratado, Soto Ortega fue informado sobre la política pública de la Administración de mantener un ambiente de trabajo libre de drogas y recibió copia de la Carta Normativa Número 90-004 sobre "Declaración de Política Pública para Mantener el Lugar de Trabajo de la Administración de Instituciones Juveniles Libre de Drogas". Asimismo, fue advertido sobre las sanciones a las que estaría sujeto si arrojaba un resultado positivo a una prueba de uso de sustancias controladas. Véase, Apéndice de la Petición de Certiorari, a la pág.
160.
El 1 de mayo de 1995, Soto Ortega fue sometido a pruebas para detectar su posible uso de sustancias controladas.
Dichas pruebas dieron un resultado positivo al uso de la sustancia controlada conocida como cocaína. Como consecuencia de ello, la Administración le notificó su intención de destituirlo de su empleo y su sueldo.
De conformidad con el procedimiento administrativo prescrito, Soto Ortega solicitó la celebración de una vista administrativa en la cual se le permitió presentar prueba a su favor.
Finalizado el desfile de prueba, el oficial examinador recomendó que la sanción fuese reducida a una suspensión de empleo y sueldo por diez (10) días. A pesar de esta recomendación, la Administración optó por destituir permanentemente a Soto Ortega.
Inconforme, Soto Ortega apeló ante la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal, [en adelante J.A.S.A.P.]. Luego de varios trámites, dicho foro apelativo administrativo confirmó la decisión de la Administración. De esta determinación Soto Ortega acudió ante el Tribunal de Circuito de Apelaciones, el cual confirmó a J.A.S.A.P. por estimar que la acción administrativa estaba autorizada específicamente por el reglamento de la propia agencia y que la misma no fue arbitraria, ilegal o irrazonable.
Finalmente, Soto Ortega acudió ante este Tribunal. Evaluados sus señalamientos, accedimos a revisar. Es su contención que la Orden Administrativa Núm. 92-09 del 18 de noviembre de 1992 de la Administración de Instituciones Juveniles, que establece los procedimientos para la administración de las pruebas para detectar posible uso de sustancias controladas y las sanciones que podrán ser impuestas a empleados que arrojen resultados positivos, es más restrictiva que las disposiciones ejecutivas que confirieron autoridad a las agencias administrativas a promulgar reglamentos con ese fin, (Boletín Administrativo 4784 de 9 de octubre de 1986 y Boletín Administrativo 5111-A de 26 de mayo de 1988). Aduce, en consecuencia, que la Orden Administrativa bajo la cual fue sancionado es ultra vires, además de inconstitucional al amparo de la disposición de nuestra Constitución que garantiza la igual protección ante las leyes. En la alternativa, y como segundo señalamiento de error, aduce que la sanción que le fue impuesta fue desproporcionada e injusta, a la luz de la totalidad de las circunstancias.1
Examinemos sus planteamientos.
II.
El uso y abuso de sustancias controladas constituye un serio problema en la sociedad puertorriqueña contemporánea, de cuyas consecuencias el escenario de trabajo no está inmune. Es legítimo, por tanto, el interés del Estado de establecer estrategias y programas que propendan a disuadir que los empleados públicos consuman sustancias controladas en y fuera de los centros de trabajo y que viabilicen la rehabilitación de aquellos empleados usuarios o con problemas de adicción. Estos esfuerzos, sin embargo, deben ser cónsonos con los derechos de los trabajadores y empleados de no ser privados de intereses propietarios y libertarios sin un debido proceso de ley, véanse, Nogueras
v. Hernández Colón, 127 D.P.R. 638 (1991), Departamento de Recursos Naturales v. Correa, 118 D.P.R. 689 (1987), y a que no se infrinja su intimidad irrazonablemente, Arroyo v. Rattan Specialties, 117 D.P.R. 35 (1988).
En el contexto de las pruebas para detectar posible consumo de sustancias controladas por empleados públicos, el Tribunal Supremo federal ha resuelto que la intrusión corporal que supone la administración de este tipo de pruebas está sujeta a las limitaciones que impone la Cuarta Enmienda Federal. National Treasury Employees Union v. Von Raab, 489 U.S. 602 (1989) (afirmando en la pág. 617, "collection and testing of urine intrudes upon expectations of privacy that society has long recognized as reasonable"). Ello es así, aún cuando la intrusión gubernamental que representa la administración de una prueba para detectar consumo de sustancias controladas ocurre en una instancia en que el gobierno actúa como patrono. Id. en la pág. 665.
En el caso específico de pruebas administradas a los empleados, su validez constitucional al amparo de la protección contra registros y allanamientos irrazonables depende de un análisis de su razonabilidad. Id.; Chandler v. Miller, 117 S.Ct. 1295 (1997); Skinner v. Railroad Labor Executives' Association, 109 S.Ct. 1402 (1989). Ello implica que al evaluar la constitucionalidad de este tipo de programa al amparo de dicha protección constitucional, los tribunales deben balancear el interés estatal que motiva el establecimiento del programa frente a la expectativa legítima de intimidad que ostenta el individuo objeto de la regulación. La intrusión a la intimidad que supone la administración de una prueba de consumo de drogas sólo se considerará razonable, y por lo tanto, constitucionalmente válida, si el interés estatal postulado, y demostrado, supera el reclamo de expectativa de intimidad individual. La mera deseabilidad de imponer un patrón de conducta entre los individuos, sin indicios concretos que sustenten la existencia de una necesidad especial, no valida una desviación del requisito de orden judicial que establece la Constitución.
En el presente caso no se ha cuestionado la validez constitucional del programa de detección de consumo de drogas de la Administración de Instituciones Juveniles bajo la Sección 10 del Artículo II de la Constitución del Estado Libre Asociado del Puerto Rico.2 Tampoco se ha cuestionado la validez de la Orden Ejecutiva que autorizó su promulgación. Nuestra intervención por lo tanto, se limita a examinar las controversias específicas planteadas por Soto Ortega: (1) si el programa establecido por la Administración de Instituciones Juveniles contraviene la Orden Ejecutiva que autorizó su promulgación; (2) si el programa atenta contra la cláusula constitucional que garantiza la igual protección ante las leyes; y (3) si la sanción que le fue impuesta fue arbitraria y caprichosa.
Dicho lo anterior, examinemos sus planteamientos.
III .
A.
Mediante la Orden Ejecutiva del 9 de octubre de 1986, Boletín Administrativo Núm. 4784, según enmendada por la Orden Ejecutiva del 26 de mayo de 1988, Boletín Administrativo 5111-A, el entonces Gobernador de Puerto Rico, Rafael Hernández Colón, dispuso que los funcionarios y empleados del Gobierno que prestaran servicios en el área de seguridad pública serían sometidos a un programa permanente para la detección de consumo de sustancias controladas.
Art. 2 (a). Entre los empleados y funcionarios públicos cubiertos por dicha disposición se encuentran los guardias cadetes, agentes investigadores y miembros de la Policía de Puerto Rico, Art. 2(a)(1); los funcionarios y empleados de la División de Investigación y Procesamiento Criminal del Departamento de Justicia y del Negociado de Investigaciones Especiales, Art. 2(a)(1); los oficiales de custodia y los empleados y funcionarios que prestan servicios en las instituciones penales de la Administración de Corrección, Art. 2(a)(3); los funcionarios y empleados de la Junta de Libertad Bajo Palabra, Art. 2(a)(7); y todos los funcionarios y empleados del Servicio de Bomberos, entre otros.
Esta Orden Ejecutiva se promulgó en atención a la política pública del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de que los empleados en el servicio público sean seleccionados, adiestrados, ascendidos y retenidos en consideración al principio del mérito y a su...
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