Sentencia de Tribunal Supremo de Justicia de 29 de Abril de 1992 - 130 D.P.R. 376
| Emisor | Tribunal Supremo |
| DPR | 130 D.P.R. 376 |
| Fecha de Resolución | 29 de Abril de 1992 |
130 D.P.R. 376 (1992) DE CASTRO (OMBUDSMAN) V. CORDERO OTERO
Núm. CE-87-769
Certiorari
Tribunal Superior: Sala de San Juan
JUEZ DE INSTANCIA: Hon.
María Pérez de Chaar
Abogados de la parte peticionaria: Lic. Ramón Luis Julia Ramos
Abogados de la parte recurrida: Lics. Nivea Raquel Avilés Caratini, Sandra Cordero Rodríguez & R. Adolfo de Castro
San Juan, Puerto Rico, a 29 de abril de 1992.
La Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (J.A.S.A.P.) recurre ante nos de la resolución del Tribunal Superior que le ordena contestar un interrogatorio sometido por la Oficina del Procurador del Ciudadano (Ombudsman).
El Tribunal Superior le ordenó producir "la evidencia requerídale" como parte de una investigación cuasi-legislativa del Ombudsman de "las causas para la aparente dilación en los trámites apelativos" de J.A.S.A.P.
Evaluado el interrogatorio bajo consideración y en vista de los poderes delegados al Procurador del Ciudadano para investigar actos administrativos que alegadamente se ejecuten en forma ineficiente, 2 LPRA sec. 713, se expide el auto de certiorari y se confirma la resolución y orden recurrida.
Lo acordó el Tribunal y certifica el señor Secretario General. El Juez Asociado señor Negrón García emitió una opinión concurrente. El Juez Asociado señor Rebollo López emitió opinión concurrente a la cual se unió el Juez Presidente señor Andréu García. El Juez Asociado señor Fuster Berlingeri emitió opinión concurrente. El Juez Asociado señor Hernández Denton emitió opinión disidente a la cual se unieron los Jueces Asociados señora Naveira de Rodón y señor Alonso Alonso.
Francisco R. Agrait Lladó
Secretario General
Opinión concurrente del Juez Asociado señor Negrón García
I
"La sociedad moderna requiere de sus gobiernos la prestación de múltiples y variados servicios. El estado moderno se ha convertido en el orientador y regulador activo de los procesos económicos y sociales, creándose para ello grandes y complicados organismos administrativos.
Ante esa multiplicidad de funciones, el ciudadano se siente confundido. Cuando este ciudadano es afectado adversamente por decisiones administrativas, usualmente no sabe a quién acudir y en ocasiones ni siquiera se percata del perjuicio que se le ha inferido.
El 'Ombudsman' ha sido la respuesta en varios países a los problemas que surgen en sociedades democráticas que se complican y burocratizan." Exposición de Motivos, Ley Orgánica Núm. 134 de 30 de junio de 1977 (2 LPRA secs. 701 a 726)
Oficina del Procurador del Ciudadano (Ombudsman).
Desde hace algún tiempo el término "burocracia" superó la inocente definición de "clase social de los empleados públicos". Diccionario de la Lengua Española, 20ma. ed., Tomo I, 1984, pág. 222. Hoy día en nuestro entorno social, "burocracia" ha pasado a ser sinónnimo de gigantismo gubernamental propiciador de la inactividad, la pereza funcional, la complicación del trámite sencillo que pone trabas a la fluidez del proceso. En ese contexto surge la figura del Procurador del Ciudadano ("Ombudsman"), una especie de "enderezador de entuertos", de desbrozador de caminos, de demoledor de obstáculos en el ámbito de la Rama Ejecutiva. La necesidad de ese funcionario está más que justificada en un país como el nuestro, que en las últimas décadas ha experimentado un vertiginoso crecimiento en el sector público. En la actualidad las agencias y organismos administrativos sobrepasan la centena, con un mínimo de 263,000 empleados.1 Y sobre todo, por el consustancial proceso de impersonalización en los servicios públicos y la dilución de las responsabilidades en las distintas jerarquías de funcionarios y empleados, que han convertido el servicio público en un ente costoso, innominado, irreconocible y sin rostro.
II
La presente controversia, si bien nueva desde la óptica estrictamente jurídica, es trascendental para el desenvolvimiento de la vida pública del país. Se origina mediante una Petición de Citación incoada el 7 de agosto de 1981, por el Procurador del Ciudadano ante el Tribunal Superior, Sala de San Juan, contra la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (J.A.S.A.P.) en 1 virtud de la potestad conferídale por la ley para "la producción de la evidencia requerida". Art. 15; 2 LPRA sec. 715. ¿Tiene facultad dicho funcionario para someterle un interrogatorio escrito a un tribunal administrativo apelativo como lo es J.A.S.A.P.? Ante la respuesta afirmativa del tribunal de instancia (Hon. Angel G. Hermida), sería un retroceso que este Tribunal contestara en la negativa.
La justa solución a esta interrogante no admite salidas absolutas, por el contrario exige una cuidadosa cualificación del asunto. Antes que nada es necesario dejar sentada la naturaleza dual de J.A.S.A.P. Pues definitivamente no es una típica agencia administrativa como con las que generalmente interviene el Ombudsman. Su condición de organismo administrativo cuasi-judicial -que adjudica controversias- lo acercan más al ministerio clásico en que se desenvuelven los tribunales ordinarios del país. Véanse, López Vives v. Policía de Puerto Rico, 118 D.P.R. 219 (1987); Díaz Marín v. Municipio de San Juan, 117 D.P.R. 334 (1986). Sin embargo, ésta no es su única función. También realiza trámites administrativos precedentes a la adjudicación. En resumen, ejercita actos de naturaleza adjudicativa y administrativa.
El esquema legislativo del estatuto creador del cargo del Procurador del Ciudadano permite a este funcionario intervenir e investigar todas las agencias administrativas, inclusive los tribunales administrativos y organismos cuasi-judiciales.2 Es por esta razón que no se cuestiona seriamente su poder investigativo sobre los actos administrativos de J.A.S.A.P.
y de otras entidades análogas. A lo sumo, la encuesta juudicial sería su naturaleza, alcance y contenido. La Ley Núm. 134 es clara: "Al realizar cualquier investigación, el Ombudsman podrá hacer las pesquisas y obtener la información que estime necesaria a los fines de la misma. A tales efectos, las agencias deberán dar acceso a los funcionarios y empleados de la Oficina a todos sus archivos y documentos. Asimismo, a los fines de la investigación el Ombudsman podrá celebrar aquellas audiencias privadas e inspecciones oculares que estime pertinentes." (2 LPRA sec. 714) -énfasis suplido-. Y para el descargo de sus funciones, más adelante se le faculta expresamente a "tomar juramentos y declaraciones, ordenar la comparecencia y declaración de testigos y requerir la presentación de cualesquiera papeles, libros, documentos y otra evidencia." (2 LPRA sec. 715) -énfasis suplido-. Aclarado el amplio poder investigativo del Procurador del Ciudadano, examinemos el método aquí utilizado de interrogatorios.
III
Aunque como primera reacción, causa cierta renuencia el uso de interrogatorios escritos -pues de ordinario su utilización pertenece más bien al proceso civil contencioso en los tribunales entre partes o litigantes típicos- a poco reflexionemos, nos percatamos de que es un instrumento adicional apropiado del Procurador de Ciudadanos en el proceso de evaluación y mejoramiento de los servicios públicos. Su legitimidad no se discute. No obstante, su uso novel, -en ausencia de normas específicas que regulen este aspecto- nos mueve a que acudamos a una racional analogía conceptual, y examinemos en qué medida la doctrina que gobierna el procedimiento civil es válidamente aplicable a controversias como la que hoy nos ocupa en el ámbito administrativo. Abordemos esa tarea.
Hoy día, no existe debate de que el interrogatorio escrito es el mecanismo clásico por excelencia de descubrimiento de prueba. Regla 30 de Procedimiento Civil; Ortiz Rivera, etc. v. E.L.A., etc., 125 D.P.R. 65, res. en 22 de diciembre de 1989; General Electric v. Concessionaries, Inc., 118 D.P.R. 32, 38 (1986); Sierra v.
Tribunal Superior, 81 D.P.R. 554, 561 (1959); Shell Co. (P.R.) Ltd. v. Trib. de Distrito, 73 D.P.R. 451, 460-461 (1952). En esencia, consiste de un documento contentivo de una o más preguntas que deberá contestar la parte a la que se le cursa. Su uso se estimula y justifica por ser un método económico y sencillo.
Estas características, sin lugar a dudas, también lo justifican como instrumento investigativo en circunstancias como las que confronta el Procurador del Ciudadano con un limitado presupuesto operacional.
Ahora bien, su aceptación no significa que toda pregunta del interrogatorio deba contestarse. Se ha reconocido que deben cumplir con ciertos criterios de razonabilidad.
ARPE v. Chahg Louk, 113 D.P.R. 295 (1982); Hilton Riviera Corp. v. Tribunal Superior, 102 D.P.R. 233 (1974). La parte llamada a contestarlo puede objetarlo en su totalidad si resulta opresivo, oneroso o injusto, o sólo parcialmente, aquellaas preguntas que persigan obtener información impertinente o privilegiada. Claro, esta determinación corresponderá a los tribunales resolverla en aquellas instancias en que las objeciones sean oportunamente deducidas.
En este sentido cabe señalar, que al igual que ante los tribunales y otros funcionarios relacionados con la administración de la justicia -por variados fundamentos de política pública- en el caso de los organismos administrativos cuasi judiciales hay una esfera que sustancialmente cualifica, o hace inaccesible, cualquier investigación. C.R.U.V. v. Hampton, 112 D.P.R. 59, 64-65 (1982); Ades v. Zalman, 115 D.P.R. 514, 520-521 (1984). Nos referimos al proceso mental, deliberativo y decisorio de los responsables de adjudicar controversias. De otra manera se violentarían los principios de autonomía e independencia que rigen nuestro ordenamiento jurídico. Firmes y fieles expositores de la independencia judicial, creemos...
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